罗斯福时代的亚洲移民政策变化及其影响（1933—1945）

[摘 要]1933—1945年罗斯福时代的美国移民政策是美国移民制度史、移民体系发展史上的一个重要阶段，罗斯福政府在欧洲犹太难民、亚洲移民、拉美移民以及犹太知识难民等问题上都出台了一些新的移民政策，为20世纪50、60年代美国新移民体系的建立奠定了基础。其中，亚洲移民政策的变化与调整使排斥亚洲人的种族主义移民原则被打破，使亚洲移民由禁止时期进入限额时期，为亚洲人进入美国打开了缺口。

[关键词]罗斯福时代；亚洲移民政策；影响

1933—1945年罗斯福时代的美国移民政策是美国移民制度史、移民体系发展史上的一个重要阶段，罗斯福政府在欧洲犹太难民、亚洲移民、拉美移民以及犹太知识难民等问题上都出台一些新的移民政策，这些为20世纪50、60年代美国新移民体系的建立奠定了基础。其中，亚洲移民政策的变化与调整使排斥亚洲人的种族主义移民原则被打破，亚洲移民由禁止时期进入到限额时期，为亚洲人进入美国打开了缺口。目前，我国学者对1933—1945年亚洲移民政策的整体研究还较少，这就为本文的研究提供了可行的空间。本文作者拟研究罗斯福时代亚洲移民政策的变化以及影响，以揭示这一时代移民政策对后罗斯福时代美国移民体系的作用。

一、1933年前美国亚洲移民政策的形成

罗斯福上台前，美国政府就已经制定了非常严密的移民限额体系，把亚洲移民划入禁区，禁止其进入美国。美国的移民限额体系的形成，以及美国对除菲律宾外整个亚洲移民的政策形成，经历了较长的过程。

1783年，乔治？华盛顿总统对爱尔兰移民的演说，指出“美国敞开胸怀，不但欢迎富有而体面的陌生人，而且也欢迎世界各国的和各宗教的受压迫、受迫害人士，如果他们行为正派得体，值得享有我们的权利与特权，我们将欢迎他们前来分享。”（1）这一演说，奠定了美国长期实行自由移民政策的基调，也成为美国“庇护所”观念的渊源。此后近一个世纪的时间里，受美国的自由迁移观念、联邦政府权力的受限制、国家发展严重依赖外来移民等因素影响，联邦政府对移民事务的管理相当松懈，对大规模的移民潮基本上采取的是听之任之的容忍态度。

1882年《排华法案》的颁布和实施，是美国移民史上的一个重要转折点。国会制定通过的该法案规定：法案在颁布90天内生效，在此之前入境的华人均可居留美国，此案有效期为十年，在这期间华人移民不得入境。私人运载华工入境将面临罚款和监禁。这是美国历史上第一次以国家法令的形式宣布华人作为一个群体不得进入，“是美国历史上第一次、也是惟一一次以国家法律的形式限制和禁止一个特定的民族集团的成员入境”。（2）此案后来被无限期延长，对于美国华人社团是一个摧毁性的打击。

《排华法》宣布了“华盛顿理想”已经过时，标志着美国自由移民时代的终结，也打破了美国的庇护所观念。与此同时，该法案也为限制其他地区的移民提供了法理依据，它是美国限制和选择移民的第一个步骤。

由《排华法》开始，美国进入了移民的限制和选择时期。“限制就意味着限制移民入境，减少入境移民的数量；选择就是挑选美国所需要的移民，拒绝它所不需要的人。”（3）美国国会在移民限制主义的呼声中，加强了移民立法，逐步建立起了完整而严密的移民限额体系。但这一时期，对移民的限制和选择“不是以一视同仁的态度考察各国移民的素质，而主要考虑移民的宗教信仰、肤色和种族。”（4），种族主义和排外主义才是这一时期移民立法最突出的特征，而东南欧人和亚洲人才是移民限制和排斥的重要对象。

移民限额体系的形成过程中，针对亚洲移民的一系列政策和法令出台，排斥和禁止亚洲移民入境日益成为美国亚洲移民政策与立法的基本目的和原则。

1892年，美国政府宣布《排华法》延长10年；1902年，《排华法》被无限期延长。印度、东南亚等地区的移民，也先后遭到排斥。1917年文化测验法中同时设立了“亚洲禁区”，它包括俄国的中亚地区，阿拉伯国家、巴基斯坦、印度、东南亚、中国等，日本和菲律宾除外。规定该禁区内各国民族不得移民美国。这一规定是《排华法》在亚洲的延伸，它限制了几乎所有亚洲移民入境。国会提供的理由是，亚洲各民族均属劣等种族，不能融入美国社会，加剧了美国社会的犯罪率，因此，种族歧视在对待亚洲移民问题上尤其突出。

考虑到日本在国际上的地位和实力，美国没有明确立法禁止日本移民，但是总体上还是倾向于限制日本移民。1907年美国总统西奥多？罗斯福与日本协商，达成所谓的“君子协议”。根据协议，日本政府不再向意欲迁入美国的日本劳工发放护照，美国则不颁布禁止日本移民入境的排斥性法案。同时允许已入境的日本侨民的父母、妻子及子女迁入美国。美国通过行政协议的方式限制了日本移民的数量。

加州在1913年通过《外籍人土地法》，1920年通过《外侨土地法》及修正案，禁止日裔拥有土地。1920年，两国协商后，限制日本女性入境。到1924年，限额法案通过后，日本移民事实上被禁止了。

1924年，国会通过了新的移民限额法《约翰逊-里德法案》。规定每年入境的各国移民人数不得超过1890年美国人口统计中该国侨居美国人数的2%，每年移民总限额为16.4万。它更有效的控制了欧洲移民总量，体现了美国移民政策的限制性原则；在移民总量的分配上，仍旧偏袒西北欧人，最大限度地减少了东南欧移民数量。

法案将世界分为三类地区：一是欧洲限额区，二是亚洲禁区，三是拉丁美洲自由移民区。为禁止亚洲以外出生的亚裔移民入境，规定任何具有亚洲族裔血统的移民，不管出生地是欧洲或拉丁美洲，只要有二分之一或四分之一地亚洲族裔的血统，均不得移民美国。美国公民的亚洲裔家属不得入境，凡与亚洲裔通婚的美国公民将失去其美国公民资格。其中日本移民没有给予限额，他们实际上也被禁止入境。这样，除美国属地菲律宾外，美国的大门对亚裔移民完全关闭了。对于申请移民美国和已侨居美国的亚洲人来说，1924年开始了他们的黑暗时期。亚洲人作为一个群体被拒于美国国门之外。

二、罗斯福时代美国亚洲移民政策的变化及影响

罗斯福时代的亚洲移民政策有着明显的阶段性。以1943年为界，可以分为前后两个阶段，这两个阶段里亚洲移民政策体现出矛盾性，但仍然可以看出这一时代针对亚洲移民的某些政策倾向。

1943年前，罗斯福执导的行政部门把主要精力放在应付欧洲难民局势上，亚洲移民政策不是它决策的重点。因而这一阶段基本上继承了原来的禁止亚洲移民的政策。与此同时，国会继续垄断亚洲移民政策的制定权，它进一步制定了严格的立法来禁止亚洲移民入境。由于其他亚洲地区被列入禁区而被禁止移民，作为自由移民区域的菲律宾就成为了移民限制主义者最想填上的一道缺口。

美国禁止亚洲移民最重要的依据是肤色与种族的不同，“对待东方种族的态度是对待黑人态度的延续，许多美国人无视东方文明的悠远和辉煌，他们因为肤色的差异而相信亚洲人是落后低劣的种族”（5）而拒绝亚洲人入境。限制主义所持有的种族方面的理由同样在菲律宾问题上发挥着作用。菲律宾是美国的属地，全体菲律宾人都是美国公民，他们有权利在美国境内自由迁徙。菲律宾移民在20、30年代增长较快，1930年大约有6万人迁往美国本土，7.5万人迁往夏威夷。（6）移民限制主义者对这些“棕色兄弟”一直抱歧视态度，他们把菲律宾移民称作是又一次“东方种族的入侵”。从1930年开始，他们就试图利用国会取消菲律宾人的自由移民权，将其纳入限额甚至完全禁止入境。

但是，1924年移民法是针对美国之外的地区移民而制定的，它并不适用于菲律宾这一殖民地，要将菲律宾移民加以限制，惟一的方法是让菲律宾独立，使旧移民法同样适用于菲律宾地位。1932年，美国国会通过了一项法案，同意菲律宾独立，但以10年为过渡期，这一期间每年只享有50名移民限额。该法案由于不能协调一致没能够加以实施。罗斯福执政初期，国会进一步寻求新的立法。1934年，国会通过了《泰丁斯-麦克达菲法案》，规定菲律宾10年后完全独立，每年限额为50名，移居夏威夷根据当地需要而定，但是移居那里的菲律宾人不得到美国本土，菲律宾人属于侨民之列。1935年国会通过的《遣返法》规定，向返回菲律宾的移民提供交通费，但他们不得重返美国，许多人因此被遣返回国。1936年《商船法》又规定，美国商船上90%的雇工必须是美国公民，又进一步限制了菲律宾移民的就业机会。这样，美国以承认菲律宾独立的代价，换取了对菲律宾移民的限制，填上了亚洲人入境的最后一道缺口。

罗斯福执导的行政部门没有干预针对菲律宾移民的立法，除它的决策重点不在亚洲移民问题上这一原因外，还有两个其他因素。一是从总体上来看，直到1936年行政部门在移民问题上受制于国会的情形还没有得到改变，二是受传统的种族观念和移民限制主义的影响，罗斯福也存在着“排亚”的思想倾向，这促使他在排斥菲律宾移民问题上采取了默认态度。

从罗斯福政府前期对待菲律宾的政策可以看出，亚洲移民的“黑暗时期”并没有结束。而在特殊的战争形势下，罗斯福为首的行政部门采取的对日侨的拘留政策更能表明，传统的种族观念和移民限制思想仍是罗斯福时代移民政策制定的一个影响因素。

1941年12月珍珠港事件爆发后，美国掀起了一场反对日本侨民的运动。日裔美国人被认为是日本安插在美国的“第五纵队”，他们的忠诚受到怀疑。1942年2月19日，罗斯福签署第9066号行政命令，授权陆军部在指定区域内有权控制有关人员的进出、决定迁移等事宜。遵照这一行政令，居住在美国本土的西海岸和阿拉斯加岛的约11.2万日本人被强制迁移到内陆地区，其中包括7万名在美国出生日本人。（7）他们被安置在拘留营内，过着简陋的集体生活。

由于日本是美国的交战国，居住在美国的日本人的忠诚与否，对美国的安全利益确实很重要，为防止日侨出卖美国的利益，适当加强对这一族群的管理是必要的。但是，拘留政策只针对日侨，而没有用于对待德国等敌国侨民，却完全是出于种族的偏见。美国参战后，意大利移民和德国移民也被界定为“敌侨”，但是他们被认为是容易控制和监督的。因此，尽管迁徙令针对所有的“敌侨”，但是首先迁移的却是日本人，而实际上其他国的侨民后来并没有受到这种待遇。这表明种族观念是美国采取区别政策的原因，“既然我们对待来自德国和意大利的敌侨比对待这些土生的美国公民要好得多，既然其他侨居在美国的种族和民族在二战期间既没有遭到相同的侮辱，也没有被以如此傲慢和露骨的方式加以对待，那么种族偏见显然是这一政策的真正解释。”（8）

拘留政策是罗斯福时期移民政策的一个污点，它侵害了入境日本移民的公民权利，并以国家的名义宣布了对这一族群的不信任，正如一位美国宪法学家所评价的：“这是我国历史上出现的由国家政府对本国公民实施的最严重的权利侵犯”。（9）同时，由于它是一种国家行为而不是次国家行为（地方政府行为），因而给整个日裔群体带来了很大的影响，这包括大约4亿美元（以1942年价格计算）的经济损失和给这一族群带来的严重精神伤害。

拘留政策的事实也同时表明了在变幻的国内外形势下美国移民政策的矛盾性与复杂性。罗斯福执政时期的移民政策总体倾向于改革，实行相对合理和宽松的政策，但也不排除罗斯福政府（尤其是它的行政部门）出于特殊的考虑，对某些国家的移民采取严格的控制措施。在战争胜负形势尚未明朗前，加强对敌侨的监控就是这种矛盾性的反应。不过，受种族观念和战争激发出的民族主义的影响，它在对待日本侨民时走入了一个极端。

拘留政策没有持续多久，1943年初，羁押在拘留营的日本侨民被陆续允许离开拘留营，由此，罗斯福时代的亚洲移民政策开始了一个新阶段，即由原来的严密的禁止政策开始过渡到相对宽松的限额政策。

1942年底，由于战时缺少劳力和兵源，罗斯福政府开始考虑改变拘留政策。1943年，美国军方对日本移民进行了忠诚测验，确定出绝大多数日本人是忠于美国的。于是，美国开始招募日本人入伍，并陆续允许拘留营的人们离开。1944年底，美国最高法院宣布，拘留具有美国公民资格的日侨属于违宪行为，必须结束这一历史。这样，日裔美国人获得了重新融入美国社会的机会。

拘留政策的结束，一方面与美国国内同情日侨的舆论、罗斯福领导的行政部门的自我反省有关，另一方面也与日侨的努力分不开。也许正因为美国的不信任，更让日本移民觉得必须表达自己对侨居国的忠诚。应征入伍的日本人在太平洋战场、德国战场上都英勇奋战，由他们组成的422步兵团是美国军事史上获得荣誉勋章最多的部队，因此，日侨赢得了美国社会的一致肯定。美国历史学家索威尔在评价这段历史时指出，“移居美国的众多种族中，很少有像日本人那样坚定而执着地争取充当模范公民的”。（10）由此，美国逐渐取消了对日侨的歧视政策。日裔美国人的努力，赢得了美国社会的对日本移民的好感，同时也为美国政府修改对日本移民的排斥政策创造了条件，这是美国对日本移民政策的一个转折点。

罗斯福政府后期亚洲移民政策的最重大的变化是《排华法案》的废除。1943年，经过近半年的辩论，美国国会两院以口头表决的形式通过了《废除排华法、规定移民限额及其他事项的法令》。法令规定废除1882年以来所有的排华法律和其他法律中涉及到的排斥中国移民的条款；按1924年移民法第11条计算，中国移民限额每年为105名；对1940年国籍法第303款加以修正，允许华人和华人后裔入籍成为美国公民。

促使美国取消排华法的主要原因之一是反法西斯战争使中国的国际地位得到了提高。美国选择在战争时期通过这一法案，一方面是因为美国移民体系的种族主义思想基础与罗斯福政府坚持的反法西斯战争、反种族主义宣传是完全背离的，不加以改变就极易成为轴心国的口实。另一方面，是因为中国在反法西斯战争中扮演着重要角色，中国军队和中国人民在抗日中表现顽强的精神，引起了罗斯福政府上下包括国会的钦佩，“他们对荣誉和自由事业所做出的伟大贡献，使他们理应得到这种优惠”。（11）同时，美国还有一个实用主义的目的，就是通过这一措施给予中国人民一种信任，鼓励其继续坚持抗战。

同时，排华法得以废除也是立法与行政部门在移民权力上力量对比发生变化的结果，与罗斯福政府的努力以及美国行政部门的权力扩张分不开。1936年以来，在移民问题上，美国国会制定移民政策的权力逐渐让渡给了行政部门，罗斯福总统已经能够影响国会制定有利于美国整体利益的移民法律了。1943年10月11日，也就是在国会召开废除排华法的听证会之时，罗斯福向国会发出咨文，要求废除排华法，并指出美国必须“清除我们法典中那些不合时宜的东西，即禁止中国人移居我国和不准华侨取得美国国籍”。他同时还指出，“国家和个人一样，也会犯错误。我们要有足够的勇气承认过去的错误，并加以改正。”（12）这一咨文引起了广泛的反响。罗斯福的坦诚和敢于承认错误的态度，引起了美国社会的对华人的同情和好感，国会未经周折就通过了这一法案。

“美国对待华人的历史，是美国人不能引以为荣的事情”。（13）取消排华法标志着美国政府以立法形式推翻以前针对华人的不公正法律，同时它也是美国政府第一次解除对一个东方民族的不公正待遇。因而，改正这一个历史性的错误，本身意味着美国移民政策和移民体系的一次大突破，它是对“长期确立起来的非常健全的移民法的基本原则”的反叛。1924年移民体系中，禁止亚洲移民是其中一个最基本的原则，但是1943年打破了这一原则，将适用于欧洲的限额原则用于华人移民。该法案给予华人申请归化和取得国籍的权利，是对1921年以来华人和华裔不得申请归化入籍的法律原则的更改。限制主义者在讨论该法案所持的担忧成为了现实，即“这一运动很明显地将成为一个前奏，即毁败已经实行了20年的限制移民的努力。而且会将1924年移民法的条款于极其危险的境地。”（14）

取消排华法同时也是对美国长期存在着的传统种族观念和移民限制主义发起的挑战。长期以来美国社会都认为“亚洲人难以同化，无法融入美国社会”，支持禁止亚洲移民入境、不给予亚洲移民归化入籍权利的移民法令。《废除排华法法令》放松了对华人入境的限制，给予华人归化入籍权利无疑是对“亚洲人难以同化的意识”的反叛，移民限制主义者禁止亚洲移民的种族理由被抛弃了。由此，《废除排华法法令》实现了由禁止亚洲移民向限制亚洲移民的大跨越，对限额体系天生缺陷和不合现代做法进行了弥补。

《泰丁斯-麦克达菲法案》、总统第9066号行政令、《废除排华法法令》等法令构成了罗斯福时代亚洲移民政策的主要内容。罗斯福时代的亚洲移民政策呈现出阶段性和矛盾性，但是仍可以从中看出罗斯福政府对亚洲移民政策的新取向，即逐步地将整个亚洲地区纳入限额区域。《泰丁斯-麦克达菲法案》取消了菲律宾人的自由移民权利，第一次将菲律宾这一特殊的亚洲国家纳入限额，已经显出了这一变化的征兆。而日侨走出拘留营，也正是针对日本移民的新政策的开始。《废除排华法法令》是美国首次将限额给予一般的亚洲国家，这是美国重新审视其对亚洲整体的移民政策的第一步，预示着美国移民政策导向正在和将要发生的变化。其后不久，印度、新加坡、日本等亚洲国家相继获得了移民限额，美国针对亚洲的移民政策由禁止时代走向了限额时代。

注释：

（1）Michael C. LeMay， From open door to Dutch door： an analysis of U.S. immigration policy since 1820. New Jork： Praeger Publishers，1987，pp.7-9.

（2）戴超武：《美国移民政策与亚洲移民》（1849-1996），中国社会科学出版社1999年版，前言第1页。

（3）丁则民：《美国建国以来移民政策的发展变化》，《湖北大学学报》（哲社版），1997年第2期。

（4）丁则民：《美国移民史中的排外主义》，《世界历史》，2001年第1期。

（5）Robert A. Divine， American Immigration Policy， 1924-1952， New York： Da Capo Press，1972，p.19.

（6）同上，p.68.

（7）Michael C. LeMay， From open door to Dutch door， p.97.

（8）同上，p.96.

（9）Thomas Sowell， American Ethic Groups， the Urban Institue， 1978， p.82.

（10）[美]托马斯·索威尔著、沈宗美译：《美国种族简史》，南京大学出版社1993年版，第200页。

（11）[美]富兰克林·德·罗斯福著、关在汉编译：《罗斯福选集》，商务印书馆1982年版，第445页。

（12）同上，第444-445页。

（13）William L Tung， The Chinese in America，1820-1933， New York，1974，P.25.

（14）Roger Daniels， Asian America： Chinese and Japanese in the United States since 1850，Seattle： University of Washington Press， 1992， p.195.

作者简介：胡小芬，女，历史学博士，讲师，仲恺农业工程学院思想政治理论课教学部。