反垄断风暴 横扫汽车业

曹晓昂

山雨欲来，听取“罚”声一片

8月以来，“反垄断”风暴横扫汽车行业，国家反垄断部门对于汽车行业屡屡开出“天价”罚单：

8月13日，武汉市四家宝马汽车4S销售商因协商统一收取PDI检测费构成价格垄断协议被湖北省物价局调查；

8月19日，轴承生产商日本精工因违反中国《反垄断法》，而被中国反垄断监管部门罚款29亿日元（约1.7492亿元人民币），同日，另一家日本轴承制造商NTN公司也表示，中国国家发展改革委员会已对该公司开出罚单1.192亿元人民币（1942万美元）；

8月20日，发改委反垄断局宣布，日立、三菱电机、不二越等12家汽车零部件厂商因操纵产品供应价格，被处12.35亿元罚款（其中日立和不二越主动配合调查，被免除处罚）；

9月11日，湖北省物价局对一汽-大众销售有限责任公司处以罚款2.4858亿元；对湖北地区8家奥迪经销商罚款共计2996万元；几乎同时，上海市物价局宣布对克莱斯勒（中国）汽车销售有限公司及其部分上海地区经销商的价格垄断行为分别罚款3168.20万元和214.21万元。

不仅如此，由于涉嫌“垄断”，甚至连汽车保险行业也受到处罚。

9月2日，发改委宣布，浙江省保险行业协会组织23家省级财产保险公司就车险保费开会协商，违反《反垄断法》规定。发改委决定对浙江省保险行业协会处以50万元罚款，对涉案财产保险公司处以近1.1亿元罚款。

据不完全统计，近期发改委所开出的涉及反垄断的罚单，已有8成指向汽车行业。日立、三菱电机、不二越等12家汽车零部件厂商收到的12亿元罚单是我国《反垄断法》实施以来，罚款数额最大的一张。一时间，汽车行业噤若寒蝉，谈“垄断”而色变。

巨额罚单的背后

“据我了解，早在两年以前，国家发改委就已经启动了针对汽车行业的反垄断调查，”一位不愿意透露姓名的业内人士告诉记者，“这次针对日本零部件企业的罚款应该是有备而来。”

事实上，在2013年夏天，发改委就已经对汽车行业发出了反垄断预警，“通过流通协会，（就汽车企业涉及反垄断一事）发改委曾经做过相关调研，那时候还是比较客气的，主要是了解情况和摸底，并针对企业的情况提出了整改意见和建议，”一位行业专家告诉记者，“但是到了今年，形势就严峻起来，我们明显感觉到（发改委）加快了调查进程并且加大了查处力度，现在已经转为发改委自己直接调查，采取查封电脑等相关物证的手段，看来发改委这次是动真格的了。”

不仅仅是发改委在行动，今年6月，商务部也高调发布了《关于开展地区封锁行业垄断问卷调查的通知》，在全国范围内面向汽车企业开展地方政府垄断行为“摸底”调查。7月，国家发改委价格监督检查与反垄断局相关负责人进一步证实，“目前发改委确实已开展针对汽车行业的反垄断调查，调查内容聚焦在汽车企业为获取高额利润而达成有关划分销售市场、规定产品产量、确定产品价格等方面的协议所形成的垄断性价格方面。”因此表面上看，是汽车零部件厂商收到了12亿元“巨额”罚单，但事实上，发改委价格监督检查与反垄断局所针对的是围绕汽车零部件所形成的“价格垄断”。

根据发改委相关部门披露的消息，从2000年1月起，日立、电装、爱三、三菱电机、三叶、矢崎、古河、住友等8家日本汽车零部件生产企业就在日本频繁进行双边或多边会谈，互相协商价格，多次达成订单报价协议并予实施。此外，不二越、精工、捷太格特、NTN等四家轴承生产企业在日本组织召开亚洲研究会，在上海组织召开出口市场会议，讨论亚洲地区及中国市场的轴承涨价方针、涨价时机和幅度，交流涨价实施情况。在中国境内销售轴承时，这四家轴承生产企业依据亚洲研究会、出口市场会共同协商的价格或互相交换的涨价信息，实施了涨价行为。由此，发改委认为，“八家汽车零部件企业和四家轴承企业涉嫌达成并实施了汽车零部件、轴承的价格垄断协议，违反了我国《反垄断法》规定，排除、限制了市场竞争，不正当地影响了我国汽车零部件及整车、轴承的价格，损害了下游制造商的合法权益和我国消费者利益。”

“在这两个案件中，当事人多次达成并实施价格垄断协议，是属于比较典型的经营者垄断行为，并且其违法行为持续时间超过10年，这已经非常严重地损害了中国市场消费者的利益，所以发改委开出的巨额罚单是有道理的。”一位不愿意公开姓名的法律专家表示，“但是这也从另一方面说明我国汽车零部件市场次序的混乱。为了减少竞争，以最有利的价格得到汽车制造企业的零部件订单，某些零部件企业已经到了毫无顾忌的程度，如果在反垄断法律健全的欧洲或者美国市场，他们敢这么做吗？”

“天价”罚单在震慑犯罪行为的同时，也引发了巨大的争议。“我真不认为发改委罚得狠了——根据我国《反垄断法》第四十六条的规定，经营者参与达成、实施垄断协议，应当处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下罚款——而在欧美国家，这个销售额可以是全球的总量，”对于引发争议的“天价”罚款额度，这位长期研究反垄断事务的法律专家告诉记者，“如果触犯反垄断条款，在欧美国家，公司法人还要负刑事责任，也就是说，公司老板是可以被抓进去坐牢的，他们是不是更狠？”

垄断不垄断，谁说了算

如果从2008年8月，国家出台《反垄断法》算起，此番“反垄断”风暴应该是酝酿已久的。2011年，发改委原价格监督检查司正式更名为价格监督检查与反垄断局，增加行政编制20名，其中司局级领导职数1名。为发挥全国执法力量，发改委同时还对各省级价格主管部门进行了普遍授权，建立了中央和省两级负责的执法体制。并且还建立了反垄断行政执法报告和备案制度，要求省级价格主管部门在立案和作出决定前报告，在作出决定后备案，以保证反垄断执法的统一性。同年2月，围绕《反垄断法》，发改委还制定了《反价格垄断规定》和《反价格垄断行政执法程序规定》两部配套规章。

针对汽车行业的“垄断”现象，发改委的此次重拳出击，让人们将关注的焦点集中于发改委，而事实上，目前中国反垄断机构分设在发改委、商务部和国家工商总局，除发改委价格监督检查与反垄断局外，中国另两家反垄断执法机构分别为商务部反垄断局和国家工商总局反垄断与反不正当竞争执法局。三家机构的主要职责各有不同：国家发改委负责依法查处价格垄断行为；商务部负责经营者集中行为的反垄断审查；国家工商总局则负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争的反垄断执法（价格垄断协议除外）等方面工作。

但是“一分为三”的分工执法状态却在一定程度上降低了反垄断执法机构的权威性，“同一家企业可能存在不同的垄断行为，而三家反垄断执法机构的职能难免交叉，”一位业内人士告诉记者，“执法力量的分散，也不利于提高反垄断执法的系统性。”

“《反垄断法》是经济领域中的宪法，”发改委反垄断局的一名官员曾经说，但事实上，《反垄断法》本身却面临着与其他现行法律、政策和制度的矛盾和冲突。“从本质上来说，反垄断就是维护市场公平环境，规范市场行为和次序，防止不正当竞争，也是一种竞争政策，”一位法律界权威人士告诉记者，目前我国的产业政策也是政府经济政策体系的重要组成部分，两者之间既有一致性也存在着冲突，而产业政策的实质就是用政府干预代替市场机制配置资源。“现实中，有悖于公平竞争的行业性和地方性产业政策比比皆是，但这种垄断谁又能管？”

此外，是近期涉及到汽车行业的案例基本都与外资相关，这让很多人相信外资被“特殊关照”了。

在9月9日的《欧盟企业在中国建议书2014/2015》发布会上，中国欧盟商会主席伍德克（JoergWuttke）表示，“中国的反垄断欠缺法制和专业，中国目前的反垄断调查非常不透明，因此引发了外界对动机的猜测”。美国财政部长卢（Jacob Lew）甚至致函中国国务院副总理汪洋，警告称，中国针对外国企业的一系列反垄断调查，“可能给中美关系带来严重影响。”

发改委反垄断局局长许昆林在国务院近期的一次例行新闻发布会上，对此做出回应称，“我们的反垄断执法工作都是严格依据法定程序进行的，是公正透明的，没有针对任何市场主体，没有针对外资或者境外企业。反垄断执法始终都是从垄断行为出发，从来没有因为实施垄断行为的主体性质不同、国别不同而有所区别，我们的执法都是一视同仁、同等对待的，并不存在所谓的选择性执法的问题。”

“至少在汽车行业，应该不存在发改委专门对付外企的现象，”一位业内法律专家表示，“在中国汽车市场，外资处于绝对优势，但他们不守规矩，知法犯法，当然要整治。”一位行业人士告诉记者，某些汽车企业确实存在着涉嫌垄断经营的问题，“甚至有的大型企业在欧洲、在美国，他是不敢这么干的，但是在中国他就这么做了，因为大家都这么做，谁也不知道是否违法，以及应该受到什么样的处罚。”

行业人士告诉记者，根据我国《反垄断法》第四十六条的规定，经营者参与达成、实施垄断协议，应当处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下罚款——“但具体是罚百分之一，还是百分之十？是全国还是地区性的销售额？”在美国、欧盟等地，反垄断执法案例是例行公开的，而在中国，这些信息并不透明，因此这些自由裁量权如何被使用，外界无从得知。而且不可否认的是，反垄断案件处理的特性，也给主管机构留下很大的自由裁量空间。因此，“垄断不垄断，谁说了算”，以及“什么样的行为才算是垄断”等一系列围绕“反垄断”的执法标准、执法程序所产生的疑问也是人们关注的焦点。

“羞答答”的争议“静悄悄”地来

据了解，根据《反价格垄断行政执法程序规定》，案件查处后，发改委会发给相关企业一个预先处罚通知书，企业收到后可以向执法机构提出申请听证，如果不申请就会收到正式的处罚通知书。此外，企业还可以到执法机构所在的中级人民法院提出行政诉讼，或申请行政复议。“几乎没有企业敢提出异议，很多企业都写了认错悔过书，希望能减轻处罚。一位持续关注反垄断的资深律师告诉记者，“我也不建议客户去（诉讼），企业的心态也是赶快认错，担心（否则）罚得会更重。”

与欧盟商会、美国商会等商业组织以及美国政府机构的激烈反应不同，虽然《反垄断法》规定了被调查者享有行政复议和行政诉讼等救济手段，但被“反垄断”处罚的企业大都选择沉默。

虽然在公开领域，几乎所有的被罚企业都表现为“无争议”，但“羞答答”的表象并不意味着被罚企业“口服心服”。“其实，对于发改委近期针对汽车行业的一系列执法行为，还是存在很多不同看法的，”一位汽车企业的内部人士告诉记者，“但大家都不敢申请听证，而希望依靠私下做工作，寄望于到相关政府机构去‘沟通来‘摆平问题，这样的处罚，对于规范行业又能起到什么效果呢？”

事实上，虽然此次发改委针对汽车企业开出了巨额罚单，但由于其执法标准和执法程序的公开透明性还有待提高，几乎没有企业愿意真正寻找自身的原因，很多企业认为自己“被抓”只是因为“运气不好”，或者是中国执法机关的“偏见”。“

在中国，在此番“风暴”之前，《反垄断法》确实是一部尚未引起关注的法律。一位工商部门的执法官员告诉记者，在案件查办之初，一些企业根本不知道我国有反垄断法，即便知道也不清楚它到底是管什么的。他认为，现在中国反垄断还处于启蒙阶段，“有的厂家甚至还曾在公司官方网站上公开达成和实施垄断协议的情况，比如跟经销商签定协议，强制要求经销商统一价格、统一提高收费标准——这简直是最低级的错误。”

“某些汽车企业确实也存在着一定的垄断经营的现象，这里面有的是不懂法，有的是不知法，还有的是明知故犯。”一位资深的法律界人士告诉记者，“在中国，在法律尚未普及和完善的情况下，更需要公开、公平、透明的执法环境。”

一方面是企业不敢“争议”，但另一方面，反垄断的行政执法机构的执法行为却屡遭“争议”。发改委近期的一系列行动就引发了坊间“是否集中针对汽车行业”的疑问，在接受记者采访时，发改委价格监督与反垄断局局长许昆林表示，“实际上大家把我们想得太强大了，我们局只有40多人，省里面从事反垄断工作的人也没多少，我们确实没有这个力量进行全行业大面积的调查。”那么，这是否意味着，由于人手紧缺，反垄断执法部门的执法仅仅是一场运动式、突击式的“风暴”？