浅析美国政府对烟草业的监管

龚金龙+金萍

摘 要：该文全面阐述了美国联邦及部分州政府的税收政策及控烟法案，以及美国政府为降低吸烟率而提高烟草税率以及主要的控烟法律法规，探讨了这些法律法规对美国烟草市场以及消费者的影响。结果显示在美国越来越严格的控烟环境下，吸烟者数量逐渐下降。结合美国的控烟法案，检讨了中国广告法修订案及相关控烟政策，为政府对烟草业的监管提供参考。

关键词：美国；税收政策；控烟；监管

中图分类号 TS4-07 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2014）21-05-03

1 全球烟草消费概况

在我们的日常生活中，卷烟已成为部分人的必备消费品，但它对消费者的健康也产生了一定的危害。2013年和2014年世界无烟日的主题分别为：禁止烟草广告、促销和赞助以及提高烟税。分析人士认为，全球大约1/3的青年人是在烟草广告、促销和烟草商赞助活动的影响下开始吸烟的[1]。美国研究人员的统计数据表明，尽管西方发达国家烟民人数趋于下降，然而，由于发展中国家烟民人数增长，使得全球烟民数量仍处于上升趋势，到2012年为止，全球烟民数量已由1980年的7.21亿上升到了9.67亿[2]人，亚洲东帝汶及印度尼西亚的烟民比例最高，55%的成年人每天都吸烟[3]。

2 美国政府对烟草的管控以保护公民健康为目的

多年来，美国政府对公民健康是十分关注的，因此，在美国烟草业的发展过程中，政府一直把保护公民身体健康放在首位，这已成为政府对烟草业发展立法的重要依据。

2.1 吸烟影响健康认识过程 从1492年哥伦布发现新大陆[4]至今，烟草业一直伴随着人类社会的发展而不断前进，由于受各种因素的影响，全球许多国家已相继出台了各种控烟措施，对烟草的生产与销售进行着严格的管理。近代，公众关于吸烟影响健康的争论始于20世纪初。一些流行病学研究人员经过抽样调查发现，肺癌患者人数的逐步增加，与吸烟人数的增加呈现出正相关的关系，他们的研究还发现，吸烟不仅与肺癌有关，而且也会造成其它诸如心血管病、呼吸系统疾病等[8]。

2.2 政府对吸烟影响健康愈加关注 1964年，美国医政总署发表了“吸烟与健康”报告[5]，综述流行病学方面的研究，并明确提出吸烟对人体健康是有害的。因此政府部门应该在增加烟草税率的同时，还要宣传吸烟对人体健康的危害。事实上，不管是政府部门还是普通公民，已经认识到烟草及其制品是一种特殊的商品，不同程度上会对消费者及其周围人的健康会造成一定的危害，因此，美国政府对烟草业的发展实施了严格的管制措施。

3 美国政府对烟草业进行严格管制

3.1 对烟草业发展设立专门管制机构 美国食品与药品管理局已成立了一个名为烟草制品科学顾问委员会[6]（TPSCA）的机构，专门处理烟草方面的事务。该委员会的职能范围包括确定各类烟草制品中烟碱的释放量；检测美国烟草市场上薄荷烟的生产及消费情况，并及时向公众提供这方面的信息，就低危害卷烟向公众提供消费方面的建议。美国烟草制品科学顾问委员会由多位跨学科的专家所组成，他们的专业范围涉及医学、伦理学、毒理学、药理学及烟草制品评价等。

3.2 修订控烟法案 2010年6月份，美国总统奥巴马签署了修订的控烟法案[7]，这一法案使美国食品与药品管理局在监管烟草业方面获得了很大的权力。奥巴马认为，他从自己的戒烟努力中体会到，政府需有强有力的法律保护下一代免受吸烟的危害。在新修订控烟法案的指导下，美国政府赋予食品与药品管理局管理烟草销售、营销及广告宣传方面的权力，以保护公众的身体健康，并要求所有的烟草生产商必须到食品与药品管理局进行登记备案，以达到控烟法案所规定的要求。

3.3 通过司法手段对烟草业进行管制 1998年，美国各州与以菲利浦·莫里斯烟草公司为首的五大烟草公司（R.J. Reynolds 公司、Philip Morris公司、Brown & Williamson 公司、Lorillard公司、Liggett公司，此后又有2家烟草公司加入，其中包括Natural American Spirit烟草公司）达成了具有划时代意义的美国大和解协议（Master Settlement Agreement）[8]。根据大和解协议，美国各大烟草公司要向46个州支付2 000亿美元，用于反吸烟宣传广告和偿还这些州为治疗患病烟民所支付的医疗费用，法院不再接受消费者个体对烟草公司的诉讼案，但集体诉讼案除外，这便是美国历史上有名为Engle[9]集体诉讼案。

4 美国对烟草制品生产与销售进行立法

4.1 政府的各类立法及管制措施 为了保护美国公民的身体健康，限制烟草消费量的不断增长，美国政府为此制定了一系列的法律法规，其内容涉及烟草及其制品的生产、销售、消费、广告宣传、健康教育等内容。1986年，美国政府制定了《全面综合无烟烟草健康教育法》（Comprehensive Smokeless Tobacco Health Education Act）[10]；1996年，美国食品与药品监督管理局制定了《限制卷烟和无烟烟草的销售和流通法》（Regulation Restricting the Sale and Distribution of Cigarette and Smokeless Tobacco）[11]；2000年，美国政府制定了《联邦卷烟进口承诺法案》（Federal Imported Cigarette Compliance）[12]；2010年，美国政府新修订了其控烟法案，制定了《家庭吸烟预防及烟草控制法案》（Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act）[13]。美国政府制定这一系列的法律法规，其最终目的就是为了限制人们对于烟草及其制品的消费，保护公众的身体健康少受伤害。

4.2 对烟草销售制定相关禁令 美国所有的州政府在其控烟法案中规定，禁止零售商向18岁以下的青少年出售烟草制品[14]，有些州还规定，不准利用自动售货机向青少年出售烟草制品，并在此类自动售货机上安装年龄识别装置。2010年，美国政府制定并颁布了《禁止一切非法烟草制品运输法案》，该法案规定，通过网络销售烟草制品的经销商，必须对购买其所出售烟草制品的购买者进行年龄核实，否则将受到严厉处罚。

4.3 对烟草制品的销售区域进行限制 美国《家庭吸烟预防和烟草控制法案》规定，禁止在学校和运动场周边304.8m[13]的范围内作烟草广告；禁止烟草商赞助体育赛事、音乐会或者其他的社会文化活动，在出售及营销的帽子和T恤衫等物品上，禁止印制烟草商标或烟草标识。另外，美国政府还对卷烟包装上吸烟有害健康的警示图片及警示语作了相当严格的规定，卷烟外包装上必须印制下列健康警语之一：吸烟会使人上瘾；烟草烟雾会伤害您的孩子；吸烟会导致致命的肺部疾病；吸烟会导致患癌症等[13]。

4.4 提高烟草制品税率 研究表明，提高烟税可以降低烟民的消费量，2009年美国联邦政府将卷烟消费税提高62美分（每盒/20支装）之后，其卷烟销量下降了10%。2013年6月份，美国加利福尼亚州议会议员通过投票表决的方式，决定提高该州的烟草制品税率，每盒20支装的卷烟，平均增税2美元（约合1.54欧元），其目的也是为了降低该州的吸烟率。

5 美国政府烟草业监管措施对我们的启示

借鉴美国政府所制定的各类控烟法案，强化我国现行烟草专卖法、广告法及各地方政府所出台控烟法规的执法力度，防止一些烟草公司广告宣传擦边球行为的发生。目前，我国在控烟法及广告法的宣传与监管执行方面，与欧美等发达国家相比还有很大的差距，第三产业的变相广告很多。虽然政府规定在传统媒体及公共场所严禁各类烟草广告，然而，在烟草专卖零售商店、烟草销售专柜等一些烟草经营场所仍然可以做广告宣传活动。此外，烟草公司还可以出资做一些公益宣传，而对于目前一些变相的烟草广告，我国的工商执法部门在监管方面还难以有很大的作为，监管尺度还难以掌握[15]。

从目前我国烟草业的发展情况分析，政府部门在卷烟的销售与监管方面扮演着双重身份，既是运动员，又当裁判员，不像美国食品与药品管理局那样，只对烟草业进行监管。而我们的烟草管理部门与烟草企业是一套班子，两块牌子。尽管吸烟有害健康这一常识已经深入人心，然而，在利益的驱动下，各地方政府部门往往处于经济利益的考虑以及烟草对当地GDP的贡献方面的关注度，要远远大于对公众身体健康的关注度。在这种情况下，政府立法部门在制定控烟政策时，往往缺乏其应有的决心和信心，因此也就缺乏相关的立法限制，控烟的宣传往往流于形式。为了维护消费者的利益，政府职能部门必须下决心，借鉴美国和其他发达国家控烟的先进经验，将公民的健康放在首位，以实际行动切实保护公众的利益。

参考文献

[1]2013年世界无烟日的主题是：禁止烟草广告、促销和赞助[EB/OL].http：//world.kankanews.com/embassy/2013-05-31/1675095.shtml

[2]美研究人员统计全球有近10亿烟民 [EB/OL].http：//world.kankanews.com/embassy/2013-05-31/1675095.shtml

[3] .Smoking Prevalence and Cigarette Consumption in 187 Countries， 1980-2012 [EB/OL]http：//jama.jamanetwork.com/article.aspx？articleid=1812960

[4]世界禁烟历程 [EB/OL].http：//paper.tobaccoinfo.com.cn/R/ArticleShow.asp？ID=29670&news_type_id=XW&url=

[5] The Report of the Surgeon General：Smoking and Health [EB/OL]http：//profiles.nlm.nih.gov/NN/B/B/M/Q/

[6] 向兰康. 国际控烟环境下的美国烟草控制[J]经济研究导刊，2011（07）：134-136.

[7]奥巴马正式签署美国控烟法案 [EB/OL]http：//www.caijing.com.cn/2009-06-23/110188477.html

[8]状告“万宝路”：一个烟民的胜利 [EB/OL]http：//news.xinhuanet.com/legal/2009-04/13/content_11176293_7.htm

[9]美国4大烟草公司被索赔2800亿美元 [EB/OL]http：//finance.sina.com.cn/b/20040923/15411044167.shtml

[10]Smokeless Tobacco Use in Rural Alaska [EB/OL]http：//www.cdc.gov/mmwr/preview/mmwrhtml/00000888.htm

[11]Regulations Restricting the Sale and Distribution of Cigarettes and Smokeless Tobacco [EB/OL]http：//www.fda.gov/TobaccoProducts/ProtectingKidsfromTobacco/RegsRestrictingSale/default.htm

[12]International trade - stores located out of the USA [EB/OL]http：//www.cigarettesforless.com/cigarettes_article/cigarettes_page5.html

[13]美国家庭预防吸烟及烟草控制法案的相关条款[EB/OL].http：//www.fjycw.com/News/200908/2009080423157.shtml

[14]烟草危害与公共健康的伦理思考[EB/OL].http：//health.sohu.com/2004/06/22/11/article220661192.shtml

[15]变相烟草广告在各地泛滥.现行控烟广告法规 [EB/OL].http：//gy.youth.cn/lyb/201106/t20110615_1615931.htm

（责编：吴祚云）