慎对“新区”热

陈功

近年来国内一个值得商榷的现象是各种新区的设立，这里的“新区”是指广义上的新区，主要是两大类，一类是国家级新区，另一类是国家综合改革试验区。

国家级新区，是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索。目前已经有了9个国家级新区：1992年10月上海浦东新区成立、1994年3月天津滨海新区成立、2010年6月重庆两江新区成立、2011年6月浙江舟山群岛新区成立、2012年8月甘肅兰州新区成立、2012年9月广东南沙新区成立、2014年1月陕西西咸新区成立、贵州贵安新区成立、2014年6月青岛西海岸新区成立。

国家综合配套改革试验区是指，国家为了顺应经济全球化与区域经济一体化趋势和完善社会主义市场经济体系的内在要求，所建立的以制度创新为主要动力、以全方位改革试点为主要特征、对全国社会经济发展带来深远影响的实验区。国家综合配套改革试验区除了具有“经济开发区”、“经济特区”、农村综合改革试验区的内涵，还涉及社会经济生活方方面面的改革，是一项以全面制度建设的方式推进改革的系统过程。

截至2011年12月，国务院已经批准了上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区和厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验区，总共10个国家级综合配套改革试验区。

虽然，国家发改委官员在2011年曾有表示，“改革进入深化阶段，除遇特殊情况，原则上不再接受新的综合配套改革试验区的申请”。但实际上，这方面的建区工作并未停止。2013年4月3日，国务院常务会议部署开展现代农业综合配套改革试验工作，会议又确定了黑龙江省先行开展现代农业综合配套改革试验。至此，第11个国家级综合配套改革试验区又告诞生。此外，国务院还决定设立4个“综合改革试验区”（区别于“配套”），包括：义乌市国际贸易综合改革试点、温州市金融综合改革试验区、珠三角金融改革创新综合试验区以及泉州金融综合改革试验区。

现在，把各种名目的“新区”加在一起，经国务院批准的“新区”已经有了24个，已报未批的还有一大批，创造了改革开放以来的新纪录。

总体看，这些新区的名字标新立异，千方百计要出特色，但归根结底，重点依旧都是“要政策”，至于改革以及改革的经验能否推广至全国，即便是国务院主管部门，恐怕也是心中无数，基本没有时间表。这样一来，新区在全国改革方面的示范意义已经不大，渐渐演变成了一种单纯的地方政策优惠。未来，如果各式各样的“城市圈”再一拥而上“要政策”，各种新区的设立恐将如一阵风吹来，政策环境就会乱上加乱了。

这种大干快上的“新区”建设所可能造成的问题是值得关注的。首先，制度成本会越来越大。有新区，就会有机构，干部越改越多，职务越兼越多，机构设置叠床架屋，越摞越高，这对未来的全国性改革非常不利，只会增加成本。其次，改革试验的性质越来越淡化，不具有全局意义。过去的深圳和上海改革，可以形成指标意义，向全国推广后，无论是经济上还是政治上，均获益匪浅。现在这种八仙过海式的“新区”建设热潮，连有效的经验总结都是问题，就别提向全国推广以产生整体社会效益了。第三，加大了社会成本。新区设立，难以避免的情况之一就是房地产开发。此外，由于现有行政程序之外又有程序，整体社会成本的增加也是可以想见的。最后，就是这种“新区”建设热潮实际上还扩大了中西部与沿海地区本来就已经很大的差异。在24个各种“新区”中，实际真正在西部的只有1个。新区的政策优惠会导致资源的集聚，新区建设中，资源又向沿海集聚，更加扩大了地区差距。

发展是全国人民的期待，不是少数地区的期待。中国已经进入了新的发展阶段，随着发展空间的缩小，改革的战略设计日显重要。现在这种到处都是“根据地”的情况，不利于未来全国一盘棋的战略推广，还是应该慎重为好。