户籍改革应促进“福利公平”

穆光宗

目前，中国常住人口的城镇化水平已经达到52%，正处在快速城镇化的发展阶段。户籍管理制度无法阻挡农民城镇化的步伐，但障碍了农民市民化的过程，导致人口城镇化和人口市民化背离。

2012年2月23日，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（下称《通知》）正式颁布， 《通知》体现了积极发展中小城市和小城镇、合理控制大城市人口规模的一贯主张。

中共十八届三中全会特别提出加快户籍制度改革。为落实改革，公安部、国家发改委等部门研究制定了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，今年年初经过进一步修改完善后，正式报党中央、国务院审批。

此后，6月6日召开的中央全面深化改革领导小组第三次会议审议了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》。

最近，中央农村工作领导小组副组长陈锡文透露，关于户改方案，“国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组都已审议过了，等着中央政治局最后审议，国务院很快会推出关于户籍制度改革的决定”。

据了解，户籍改革总的政策要求是，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

三元社会结构与户籍制度改革

由于中国人口的城镇化是不完全的城镇化，所以实际的城镇化水平被高估了。2010年第六次人口普查时，北京市的外来人口达704.5万人，占北京市常住人口的35.92%；上海市的外来人口达897.7万人，占上海市常住人口的39%；深圳市常住人口中，约有798万人是非户籍人口，占深圳市常住总人口的77%。而在这些外来人口当中，多数是农业户籍人口。中国人口的社会结构已由“二元”结构向着“三元”结构逐步变化，在传统意义上的“农民”与“市民”这两个群体之间增加了一个“农民工”群体。农民工是从第一产业分离出来进入城镇地区第二、三产业的打工者。他们既不是真正意义上的农民，因为他们已经脱离了农业生产活动；也不是真正意义上的市民，因为他们并没有完全融入城市生活，也没有被城市户籍和福利制度所接纳。这种局面不改观，必将影响城镇化的健康发展，影响社会的和谐与稳定。

中国城镇户籍制度改革的方向应该不是简单的取消或者弱化，而是朝着增进公民权利公平和社会福利公平并重的方向逐步完善制度本身的区域协调功能、人口管理功能和福利保障功能，是为了更好更多地保障城镇化人口市民化的权益待遇和发展进程。

现行户籍制度导致区域福利分割

在中国，户籍是最基本、最重要的社会福利分配和保障制度。城镇户籍背后是福利待遇问题。户籍实际是一种“居住身份证”标志，不同户籍身份的人获得了不同形式和不同程度的福利保障。但这个制度早已沦陷于条块分割、各自为政的管理体制和地方财政服务地方的区隔化、差别化利益格局中。户籍制度导致了“区域福利分割”现象的产生，不同的城镇地区对居民的“福利供给”是有差别的。

1958年《中华人民共和国户口登记条例》确立之初，这项制度就开始扮演起分配公共资源、保障市民福利的重要角色，从孩子上学到青壮就业，从住房保障到医疗养老保障，民生的诸多方面都与户籍制度所厘定的“福利保障权”息息相关。户籍区分了本地人和外地人，进而圈定了福惠人口的规模，确保城镇地区“福利承载力”保持在政府可以承受的范围之内，促进城镇人口和城镇发展的协同并进。

城镇户籍制度直接左右人口的市民化进程。迁移是有选择性的，迁移具有双向选择性是一个规律。所有城镇地区实行的几乎是“优才计划”，只吸纳对城镇有贡献的优秀人才。户籍制度实际上是城镇选拔外来精英人口的重要机制，也是底层人口实现社会流动或者社会升迁的重要通道。

长期以来中国户籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，这次户籍改革的一个明显取向也是把迁徙人口引向中小城镇。

外来人口存在着两种方式获取城镇地区公共资源和社会福利，一种是准市民身份（办理暂住证的流动人口）获得市民化待遇和服务，另一种是纯市民身份（拥有城市户口的新移民）获得市民待遇和保障。自从有了户籍制度以来，就很难避免“福利增加”的冲突——地方财政会遵循“取之于民用之于民”的民生福利原则。问题在于，在保障市民“福利优享权”的同时，也要促进准市民“福利共享权”的落实。而这，需要开放和打通“福利外溢”的通道，这就是基本公共服务的均等化和基本社会保障的公平化之路。

人口地理移动的城市化和人口身份转变的市民化相互结合的“完全城市化”，其最大障碍是户籍管理制度。2000年第五次人口普查数据的流动人口规模达到1.44亿，而2010年第六次人口普查的流动人口规模已达2.2亿。目前全国新生代农民工数量已达8900万，已经成为农民工的主体，这些1980年代以后出生的年轻人大多一毕业就进城务工经商，几乎没有务农经历，与农村生活日渐脱离，但他们中的多数生活在城市福利体制的边缘地带，成为“半城市化”的准市民人口。

按照常住人口来看，中国目前城镇化率已超过50%，但如果按照户籍来看，中国具有非农业户口人口占全国人口比例不足40%，二者相差10多个百分点，这意味着全国有大约1.6亿人口虽然生活在城镇，但并没有被城镇的福利体系所覆盖。他们虽然很难跨越城市居民户口的制度藩篱，但应该有权分享改革发展的成果和福利。

户籍制度改革是一个巨大而艰难的社会系统工程。国际经验表明，取消户籍制度并非最好的选择。户籍制度有强大的人口控制和调节的功能，可以在一定程度上避免“城市病”和“贫民窟”，使得一些人口在差别化待遇的“鸿沟”面前望而却步，城镇化对他们来说只是青春时期“讨生活”的一个阶段也是一个机会，最终可能回到乡土终老。

由于中国特定的二元结构和社会差别的客观存在，所以人口城镇化并不必然是从乡村向城镇单向迁移并在城镇定居的过程，而是“离土不离乡”、“离土又离乡”和“离乡又返乡”的组合，中国城镇化过程中所转移的农村人口具有明显的“两栖化”、“不稳定”和“钟摆”特征。近年来农民工群体内部在流迁方向上已呈现在流入地定居、保持流动状态和向流出地回流的三维分化。

为什么无法取消户籍制度

为什么无法取消户籍制度？说到底，户籍一开始就是与居民福利挂钩的，户籍制度是地方福利保护主义的制度屏障。户籍管理制度之所以无法完成“全国一盘棋”，关键是条块分割体制以及城乡二元结构由来已久、盘根错节和根深蒂固。户籍制度反映了人口管理各自为政、居民福利本土保障的事实。户籍的重要性一方面反映了制度赋予居民共享福利性资源的权利保证，如计划经济年代，城市居民依凭户籍的保障可以共享福利性的生活资源，而没有城市户口者是无福享受的。另一方面反映了平衡人口需求与稀缺资源紧张关系的制度保障的需要，就是通过户籍来阻断或者区别其他人口的共享权利。例如，同样是北京户口，依据户口所在地就近上学就是为了避免和减轻上学人口的集聚和挤压对优质教育资源的需求压力。一般而言，人口与资源、人口与福利的关系总是会处在紧张的状态。户籍制度的存在可以舒缓它们的关系，实现相对的和动态的公平。

由于持续的低生育率和人口少子化的进程，大城市人口与经济社会的可持续发展必须通过“替代性迁移”予以保障，所以外来人口的进入和落户对很多遭遇人口亏损的城市来说具有重要的意义。上海最早实施居住证制度，当初的目的主要是引进人才和吸引投资，后来扩展到所有在上海居住的非本市户籍的境内人员，规定凡是在上海居住的外来人员，都必须办理居住登记，居住证分临时居住证和居住证两种，符合一定条件的可以领取居住证，持有居住证一定年限后可以转为上海市户籍人口。目前，这一制度已在东部地区推开。例如，广东2010年为全省3000多万外来人口办理了居住证，有超过10万外来人口通过积分入户政策成为广东城镇户籍人口。

我们认为，要保障公民自由迁徙的权利，提高中国人口城镇化的质量，要把握好、平衡好四个“化”的进程，即居住的城镇化、户口的市民化、待遇的社会化和福利的公平化。目前，中国还处在经济社会发展的初级阶段，户籍制度虽然造成了福利差别，但在可预见的将来依然是社会管理的重要手段，也是有序發展的重要保障。户籍制度的改革之路是在市民和准市民之间均等化共享城镇地区改革发展所带来的“福利增量”，缩小两类市民的“福利差别”，促进全社会的“福利公平”。为此，不仅要在大中城市和小城镇为新市民降低“入户门槛”，而且要为准市民降低“享福门槛”，努力使户籍恢复人口登记和管理的功能，弱化由此派生出的福利只向市民倾斜的制度歧视和社会不公；同时，既要实现所有国民获得公正社会福利的目标，也要保障城镇人口的长期均衡发展。