澳大利亚应对气候变化的水政策思考

［澳大利亚］ J.霍恩等

1 水改革背景

1995年以来，澳大利亚一直在为高效利用水资源而努力。联邦、大多数州政府和地区经漫长磋商之后，2004年通过了关于“全国用水计划”(NWI)的政府协议，它是政府高层最新的政策承诺。NWI的宗旨为:开放国内水市场和监督管理，为城乡利用地表水和地下水资源设计能使环境与社会经济协调发展的管理信息系统。与气候变化有关的NWI条款为:由于季节性原因或气候长期变化影响，水权持有人将承担所有水资源减少或水资源配置可靠性降低的风险。

NWI指出，澳大利亚河流流量大小变化与包含了气候变化的水资源规划开发方法密切相关，并确认了气候变化或气候变异性增加的潜在影响，但由于缺乏统一和透明的数据，且流域范围内开展的研究微乎其微，决策者还不清楚各种问题的严重性。

2 水资源规划可持续性方法要素

政府曾针对MDB共提出3个关键问题:

(1)澳大利亚各地NWI推行非常缓慢，这表明多数行政辖区对此没有真正付出人力和物力。MDB水交易进程缓慢就是其中一个案例。2006年末水量和水质问题继续恶化，对未来依赖水资源发展的农业、环境和城市社区产生不利影响。

(2)现有机构机制执行期已满(根据协议，州政府或联邦政府具有否决权，那么在关键问题上可能达不成一致意见)。针对MDB流域的任何治理安排均没有取得预期效果。管理/体制结构本身受到质疑，并已着手进行改进。

(3)MDB南部正在不断扩展的空前干旱，被一些人视为气候变化的临界点，这也证明了人们应对的是气候变化而不是气候变异。干旱突显出水环境安全问题已相当严重。

总之，MDB各集水区已呈现水需求大于供给的现状，多数人认为现有规划和管理框架(以流域为整体)不足以使流域满足长期可持续发展的要求。越来越多的证据表明，尽管灌溉部门从具有安全性的水权和水交易的推出中获得显著收益，但水管理部门和州政府不愿轻易实施NWI中其他关键的事项，如成本回收、法定的水规划和农业计量用水。

尽管近年来做了很多努力，但澳大利亚当前水利用和水管理不具有可持续性。面对长期干旱及未来气候的长期变化，必须彻底调整水资源管理系统。

关键目标如下。

(1)制订MDB整个流域的战略规划和治理日程。①实施包含集水区规划的流域规划。②关注流域水资源风险管理，明确政府职能，如制订远期目标，消除水资源系统渗漏。③成立能独立负责计划实施的墨累-达令河流城委员会(MDBC)。

(2)建立流域范围内具有强制性的水量配额制度，并结合前沿性科学研究，以确保环境、农业和城市相关部门的可持续发展。根据需要，并考虑气候变化对流域水资源的影响，管理和调度流域用水量。如果研究表明流域系统处于过度使用状况，则采用路径管理，减少过度和过量使用，以步入水资源可持续利用的轨道。

(3)为了确保企业和公众更好地适应已制订的决策，并进一步加深理解流域可利用水量概念，需要提供一个更好的、更透明的信息平台。向国家气象局(BOM)提供全面水情报信息，并加强科学基础建设，最终实现以上目标。

(4)为了使终端用户能充分利用可持续发展的水资源，供水服务商创建了一个功能齐全并强大的高效水交易市场和规则。该方法将贯彻落实NWI原则，它比现有州计划更有可能实现。根据所提方法，澳大利亚竞争与消费者委员会作为监督机构，将促进其立法。

(5)通过制订MDB环境用水计划，在MDB各州密切合作的基础上，促进环境可持续发展。

(6)如果前瞻性研究技术表明，因过去过度和过量用水，或由于气候变化影响，预测未来可利用水量显著减少而需要大幅度减少引水量，那么灌溉公司及其依附群体都要做好迎接挑战的准备。

这些目标通过立法和提出有关新体制、新规则和“重置系统”下的资金使用计划(如联邦政府在水交易市场购买环境用水)得以实现。在分析研究20世纪70～90年代早期水资源管理基础上，现行方法提出了解决水资源过度开发利用问题，并允许有效管理由于气候变化影响导致的可利用水资源量减少问题。虽然行动理由通常被认为是应对气候变化，但事实上气候变化前景成为弥补过去不作为或行动不当的动力。

2.1 “未来之水”计划与气候变化

从气候变迁的角度来看，2007年“国家水安全规划”和2008年4月“未来之水”有许多共同之处，它们描绘了2010年以后“未来之水”政策框架。

如前所述，“未来之水”政策框架虽然重点关注MDB，但基本上围绕NWI而制定，它依靠资源配给与相关措施，确保澳大利亚城乡实行可持续的政策。为期10 a、投资120亿澳元的项目得到法律、法规和制度改革强有力的支撑。“未来之水”由4个重要部分组成:应对气候变化;广泛使用水资源;确保水供应安全;为河流健康提供支撑。2008年4月国家水务部发言人以水框架为基础，重申气候变化的重要性，并提出气候变化威胁将很快出现，必须为其内在不确定性和风险制订规划并加强管理。

水改革目的是为了大幅度改善环境，但在社会经济与环境协调发展这样的大背景下，确保农村应对未来几十年的现实也是同等的重要。考虑到发展中的不确定性和可持续性，及气候变化对集水区可能的影响，推行全面改革决不会是简单的事情。然而，结构完善的一揽子措施对风险和不确定性管理必不可少。

2.2 信息和技术的重要性

以了解国内水信息作为工作的起点。如上所述，在重大政策公告制订之前，澳大利亚政府委托国内科学研究机构 CSIRO，于2006年末着手开展MDB可利用水研究。该研究关注气候变化模式，为以后其他重点流域研究探寻方法，以试图评估2030年可利用水资源方案。

气候变化模拟结果显示，澳大利亚东部和西南部未来10 a气温上升，而降雨和径流下降，降雨可变性和蒸发量增加。澳大利亚西北部无人居住的大部分地区降雨也可能增加。

气候变化给MDB带来明显的挑战。2006年，决策者意识到科学研究的重要性，但由于未进行详细调查，缺乏有说服力的实测数据。MDB水规划和管理所依赖的模型中多个过程变量还未得到整合。此外，现有模型不易理解，并且不能随意获取模型所需的数据和假设条件。解决这些问题是CSIRO研究的主要目的。

“国家水安全规划”初稿如下:

(1)不能及时、严谨和独立地评估现有水资源，将严重阻碍未来水资源的正确预测和水分配决策的正确制订。

(2)由于缺乏实测数据，导致无法评估灌溉和农场用水量及损失或浪费的水量。

(3)水信息管理中缺乏公开性、独立性和准确性，这削弱了社区和企业对澳大利亚水资源管理的信心。

澳大利亚降雨量通常起伏多变，径流更是如此。在研究气候变化对水资源可利用的影响上，很明显需要检查一系列因素，包括降雨量、降雨历时、温度及其蒸发量。了解这些因素对可利用水资源、环境和农业生产的相互作用，在未来10 a将是至关重要的。

水资源规划需要不断吸收主要变量变化对水资源可利用量的影响，因为传统水资源规划方法可靠性差。为此于2006年出台了澳大利亚东南部气候合作倡议。2010年报告的第1阶段成果显示，近年来干旱完全不同于早年干旱。对于澳大利亚南部，包括枯水年在内，主要集中在秋季的降水量呈下降趋势，同时四季平均气温上升。这些因素共同作用，导致河川径流量下降超过预期。1997～2006年间MDB南部实测降雨量下降超过13%，这导致河川径流量下降了44%。提高径流预测成果对农业将是至关重要的，在这方面小尺度新模型将发挥更大的作用。BOM在澳大利亚南部已有行动计划，期望与CSIRO共同合作，制订未来几年新政策和开展相关业务。

很显然，全球范围内，尤其是气候将变得更加干燥的地方，对水资源的主要方面有个清晰认识非常重要。从政策的角度来看，有效的风险管理需优先考虑这个问题。因此重要的政策框架主线是给BOM补充大量经费(10 a 4.6亿美元)，以提升其现有能力。很多工作需要州政府配合，但重要的是有一个能够提供公开透明并可靠信息的独立国家机构。世界水资源前景具有多变性和不确定性，在此前提下，及时获得更准确的信息将有助于参与者管理加剧的风险和不确定性。提炼现有信息可获得显著的净效益。

2.3 2007年《水法》开始关注气候变化

2007年《水法》核心是确保MDB步入和保持可持续发展轨道。制订MDB流域水资源规划，力图促进流域的可持续发展。

根据流域水资源规划，墨累-达令流域管理局(MDBA)现承担前MDBC的行动。MDBA与各州和联邦政府共同协商制订决策草案，此后仅由MDBA负责实施。

MDBA还负责起草流域规划。流域规划文本将首次为流域内各集水区和含水层设置可持续发展的取水额度，包含其中的环境用水规划，旨在使环境回到可持续发展的轨道上。

简单来说，分两步达到可持续发展的取水额度。首先确定当前可持续发展的取水额度，然后了解未来气候对这一额度的影响。取水额度可根据最新研究成果来确定。水法要求MDBA根据环境和社会经济的协调发展，以流域为单元进行水资源管理。

这些可持续取水额度尚未确定，但从2011年末发布的MDB流域规划草案来看，在短期到中期的重要步骤是让MDB步入到现有气候下可持续发展的轨道上。流域内一些集水区迈出了很大的一步，凭借自身力量，至少减少1/4的用水量。水资源可利用研究强调，在水资源规划中，需要适应性管理框架以公开调整所有用户的水权(灌溉和农民、城市用水户和环境)。预测模型应该开放、透明和可检验、权利框架定义明确，且市场运作良好，以充分利用澳大利亚境内的水资源。

截止到2012年4月，MDBA就2011末发布的规划草案已广泛征询了政府、研究机构和相关群体意见。

2.4 由水交易解决水资源过度配置

“未来之水”规划已着手解决水资源过度配置问题，在流域规划框架下，继续讨论新的可持续引水量额度问题。“恢复平衡”开支计划直接通过水权交易市场实现水资源可持续发展，这是一个重大的起步，市场受控于新成立的一法定机构，即联邦环境水持有者(CEWH)，该机构拥有环境用水的购买权。截止到2012年4月末，已交易了先前用于灌溉的超过8%的MDB地表水的水权。

在充分考虑气候变化的影响下，影响MDB水改革的关键因素，仍是水资源过度配置和过度使用。在水资源过度配置系统中，优先考虑的是用水户的水权而非水资源的可持续性，过度使用是指灌溉者在某一阶段用水量超标，或者通过其他方式引水而不考虑水的可持续使用。主要问题是灌溉用水缺乏监管，往往通过扩大孔的数量和孔径、农场大坝和人工林来引水。

通过解决存在的问题，所有用水户将能更好地面对干旱气候、供水量减少和供水多样性的影响，公平公正对待所有水用户。研究发现，至今很少有人知道干旱季节的水资源规划，这说明对环境流量存在系统性偏见。也就是说，即使先前对环境流量作出了规定，但干旱时期水经常会优先分配给农业，而忽略了环境流量。如果要改善环境，不仅要解决气候变化的影响，还需要从根本上解决水资源的过度和过量使用。

2.5 灌溉设施现代化

首批计划之一是实施灌溉现代化规划。设法帮助MDB的灌溉者和灌溉服务供应商拟定现代化的区域规划，规划鼓励灌溉者要兼顾到未来10 a或20 a。规划区域的水权占了流域总水权的80%以上。规划中心任务是让灌溉者评估其区域应对未来的生存能力和为适应未来可供水量更少情况下所制定的方案。这些规划确保了灌溉社区亲自参与到保护未来可持续的行动中。CSIRO从集水区层面，结合以上气候变化方案，开展水资源可利用研究。给有资质的组织提供规划研究成本，其中政府投入80%，灌溉者投入剩余的20%。开展这些规划，首先需要服务供应商为政府其他灌溉基础设施项目提供资金。

该计划旨在鼓励地区间针对未来灌溉问题进行对话:

(1)现有灌溉基础设施的布置是否合适?

(2)一些地区灌溉设备需要关闭或减少其规模吗?

(3)即便有附加投资，是否有意义?

即使气候变化不影响可利用总水量，这一规划过程仍有助于农场兼顾到气候变化，同等重要的是，规划还提供了一个机会，去重新评估什么样的调整是能反映过去不恰当的规划决策的必要调整。澳大利亚计划未来按区域范围进行灌溉而停止二级地区灌溉。长期严重干旱有助于大家更关注未来的气候。目前尚不清楚2010年11月的大洪水对灌溉设备性能会产生怎样的长期影响。

“未来之水”包括政府推出的大量短期农场，旨在将灌溉资产步入长期可持续发展的轨道上。在10 a的时间内，用预留的58亿美元帮助州政府、灌溉社区和灌溉者更新灌溉基础设施，用限额水量取得更多的收益，农业用水效率提高，可使部分水量回归MDB河流，从而增强河道生态系统服务功能。要求项目支持者开展项目评估，充分论证项目的可行性。已开展许多项目评估，但2010年11月发生的洪水使得成果提交时间进一步延期。

基础设施投资对灌溉调整的贡献将精确体现在项目质量和成本上。基础设施消费形式将会使水资源管理更加灵活。农业将是至关重要的投资领域，能看到实际成果。

简而言之，许多“未来之水”计划是调整现有设施，MDB更是这样。许多专业组织一直在协助相关行业来适应水资源减少的影响。例如，他们大力帮助灌溉者(个人和灌溉社区)适应新形势。旅游组织将得益于更健康的环境。给中小型城市地区提供基金，帮助他们适应可利用水资源减少的现状。计划提供的基金(包括买水和基础设施投资)将会对地区经济产生积极的影响。此外，2010年工党政府承诺回购全部需要的水，以满足MDB流域规划规定的减少用水量目标。这实际上意味着政府已接管了农民应对气候变化的义务。

“未来之水”计划不是地区自身援助计划，政府已明确表示，在灌溉承包人可能面临严重不利影响时，将考虑协助MDB社区。社区和一些评论员已经提出如何及应该在多大程度上提供援助。援助数量应取决于MDB流域规划草案的建议，该建议在流域规划制订时由负责此项的部长提出。“未来之水”计划可能需要作进一步调整，以帮助管理最脆弱社区的援助问题。有必要谨慎处理会出现的消极影响，以确保项目计划能适应管理中出现的负面影响。那些缺乏明确用途的大量重叠项目的区域援助将受到监控。

2.6 水政策改革

2009～2010年期间，COAG同意一项雄心勃勃的工作计划，即强化政策/法规框架，内容包括几项改善水市场和水交易运作的重要经济政策提案。这些措施有助于管理气候变化的不确定性，并有助于市场参与者做出正确决策。若实施不当，将会使改革成果大幅缩水。

各国政府一直在共同努力开发国家水市场系统。建成之后，该系统将有效地管理用水帐户、水交易和市场信息功能。它包括一个由国家门户进入、交互式的公共登录系统。初期阶段将开展如下工作:全面概述国内水贸易和各行政辖区/地区的具体安排;提供最新项目信息;通过链接访问相关的州或境内其他网站或系统。该系统增加了水资源经济管理方面的透明度，从而增强了对水价值的理解。

在《水法》指导下，为了改善水市场运作，澳大利亚政府与各州和其他利益相关者共同判定了新的水市场、费用和交易规则。

(1)交换和费用终止市场规则，无需基础灌溉设施运营商的审批，灌溉者可将手上的水权转变成可以自由交易的权利，并保证停止缴费，不创建贸易壁垒。

(2)收费规则涉及蓄水与供水基础设施运营商，以及负责水规划和管理服务的政府机构。

(3)交易规则将解决遗留的人工贸易壁垒。澳大利亚竞争与消费者委员会(ACCC)也发布了MDBA在拟定流域规划时考虑的建议草案。

这些规则能促进水市场的长期有效运作，也将有助于理解和获取稀缺资源在各种环境下的价值。

遵守和执行水交易规则，是水市场是否有效的重要特征。盗水在澳大利亚早已存在，过度用水和水资源利用率低、擅自取水及用水高峰影响也是存在的问题。人们意识到必须持续遵守和执行强制管理体制，若占用别人的水资源，就会伤害其他水用户和环境。水是有价值的，需要按稀缺资源对待。

新兴的国家水文建模策略可确保政府合作开发和维护单个集成的水文模型。不论合作达到何种程度，都将提供流域一体化管理的总体进程指标。

2.7 城市水资源政策与气候变化

澳大利亚气候变化对城市水资源利用产生了很大影响。过去10 a澳大利亚城市缺水，证明了澳大利亚必须应对气候干燥和城市人口增长对水资源需求增加的挑战，且应更加关注水资源管理和土地利用规划。

建设海水淡化厂可解决可利用水量严重下降及水库流量变化增大的问题，但它是不是一个有效并且成本节约的方法，还值得商榷。

在过去10 a间，澳大利亚城市出现供水危机，这可归因于“向后看”水资源规划，及不适当的低水价引起供水增加而政府补贴下降。在很短的时间内，大量大型省会城市出现的水危机导致供水需求显著上升，这就迫切需要出台相应的供给应对政策、合理水价及结合气候变化预测的前瞻性规划。澳大利亚政府已原则同意恢复基本建设费用、城市水价、水资源规划与管理、再生水、雨水回用，并已为此做出了努力。

在偏僻的土著居民社区，其供水系统需要得到关注。因为区域供水由地方政府部门负责，而地方政府部门相对较少且财政有限，确保供水的安全性和可靠性的能力有限。在未完成任务中，主要是需提高小型城市供水管网的管理质量。这与气候变化关系不大，却反映出管理中存在的系统问题，在这方面需采取更多的行动。

限制用水是水需求管理中的一种原始方法。在澳大利亚这样的气候条件下，限制用水可能是极端干旱条件下适当的水管理办法。这其中反映出水管理和规划的落后。尤其是在城市地区，通过信息平台建设提高公众意识，可能是适当开发水价值文化的低成本高效率的方法。

3 IPCC的相关结论

2008年政府间气候变化专门委员会(IPCC)发表的专业文章，列出了气候变化状态下的主要水问题。其总体结论是:实测记录和气候预测结果提供的大量证据表明，淡水资源是脆弱的，但有潜力应对影响范围较大的气候变化的强烈冲击，这一点已达成共识。表l提供了澳大利亚水政策框架背景下的主要结论。

表1 IPCC结论与澳大利亚应对措施

改善基础设施现状，检查现有设施的使用情况，一直是澳大利亚城乡水管理的热点。目前存在的问题是，是否将任务拆解或是整体进行，或是否有更集中的方法。在未来5～10 a，以上问题需要得到进一步解决，但很明显，近年来降雨变异性增加使得它成为首要任务。

在灌溉服务条款、城市水管理或环境水管理领域，需要继续改进现有的管理实践。信息和科学升级、市场透明度增加、水文事件的影响(如降雨事件强度或可变性增加)均显示出需要制定新的水管理方法。河流管理人员和环境用水管理人员间更紧密的合作，也将在全方位取得更丰硕的成果。一些机构，如小城市水服务供应商，更具生命力。而诸如环境用水管理人员，需要学习很多知识并融入到管理实践中，科学研究需要尽力回答可持续发展方面的问题。随着用水户寻求增强水安全的替代方法和调整所需的服务业务，10 a前的城市水服务提供商主导模式也可能发生明显变化。这包括由供给管理模式逐步转变到更强烈的需求管理模式。

私营机构和政府发挥了整合促进的作用。制度框架是至关重要的。在制度框架的支持下，市场可以发挥更大的作用。在制度框架还未建立的地方，应考虑供需两方面的需求，仔细检查各选项。改革起到核心作用。策略应关注风险管理，并增加系统的灵活性和效率。

众所周知，事情互相影响。仔细列举出主要的交互作用和优先顺序相当重要。适应性策略涉及识别系统、易受改变的行业和地区。本文探讨了政策框架的关键因素和对环境、农业和社区的意义。重点反应MDB脆弱性和重要性的等级。了解洪灾风险和对土地利用规划决策负责是一个重要的起点。在一些关键领域，应做到信息透明，并严格遵守规则。

在过去的4 a，澳大利亚在水政策改革领域已取得了显著的成绩，但仍需要开展更多的协同工作。为了保证高效利用水资源，下一步要开展的主要工作是提高公民认识和推广信息化战略。

4 结语

澳大利亚已认识到，需进一步节约MDB的水资源。气候变化会影响水资源的开发利用。尽管在一些细节上仍存在较大的分歧，但水资源管理和规划及水市场开发规则将解决这些问题。世界很多地方都存在类似问题。但多数国家信息不对称，明智的水政策难以落实到位。

工作的切入点需坚持这样的原则，即在考虑气候变化前，搞清什么是可持续发展的道路，然后再综合气候变化的影响。实践中往往将这两个阶段合二为一。在某些情况下，利用气候变化的威胁对保护可能难以捉摸的改革效果良好。

在过去的10 a里，尤其是过去的4 a里，澳大利亚水政策改革取得了显著的进展。这表明它得到了政府的认可，在澳大利亚城乡还需开展很多工作。关键是要继续推行起步于2004年、2006年后开始提速的水政策改革。这还有许多工作需要去做。