江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区差异分析

陈美婕 王高玲

南京中医药大学经贸管理学院，南京，210023

新医改方案明确提出，要健全基层医疗卫生服务体系，加快农村乡镇卫生院、村卫生室和城市社区卫生服务机构建设，实现基层医疗卫生服务网络的全面覆盖。目前，各地政府对基层医疗卫生服务体系给予了大量投入，取得了一定的成效，但政府在加大财政投入的同时却忽略了财政资金在各地区的分配公平，导致不同地区的基层医疗卫生机构财政收入存在较大差异。由于基层医疗卫生机构带有明显的公益性，政府的财政投入是基层医疗卫生机构的主要资金来源，缩小政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区差异对于提高健康公平有着重大意义。现采用泰尔指数测量江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区差异，为政府调整财政资金投入结构、提高分配公平提供科学有效的依据。

1 研究方法与数据

1.1 数据来源

江苏省13个地级市2007－2011年的常住人口数据来自于《江苏统计年鉴》，基层医疗卫生机构财政收入数据来自于江苏省卫生统计信息中心提供的统计数据。

1.2 研究方法

利用泰尔指数的分解公式将江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的总体差异分解为苏南、苏中和苏北3大地区的内部差异和地区间差异，并计算各地区差异在江苏省总体差异中的比例即“贡献率”，其数值大小反映了该因素对总体差异的影响程度［1］。泰尔指数越小，说明差异越小，反之则越大。泰尔指数的优点在于它所代表的公平性可以进行分解，可以分析不同层次不同组别的公平性［2］。

2 财政补偿的现状分析

苏南、苏中和苏北3大地区以及江苏省人均基层医疗卫生机构财政收入呈逐年上升的趋势，2010－2011年各地区人均基层医疗卫生机构财政收入的增幅最明显。见表1。3大地区中苏南地区人均基层医疗卫生机构财政收入最高且远远超过其他地区，苏北地区次之，苏中地区最低。这说明政府对经济发达的苏南地区的基层医疗卫生服务体系建设最为重视，而苏北地区由于经济欠发达也得到了政府的格外关注，反而经济发展水平处于中间位置的苏中地区陷入了尴尬的境地，无法吸引政府的过多关注。

3 财政补偿的地区差异分析

3.1 财政补偿的泰尔指数分析

江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的总泰尔指数呈逐年下降的趋势，从2007年0.0641降到2011年的0.0103，见表2。表明江苏省基层医疗卫生机构财政收入的总体差异逐渐缩小，地区间差异的变化趋势与总体差异基本一致，泰尔指数从2007年的0.0472降到2011年的0.0053。地区内差异的变化趋势近几年有所波动，泰尔指数基本维持在0.0050－0.0170之间。2010－2011年，地区间差异和地区内差异的泰尔指数出现了重合，表明二者几乎相等。地区内差异中苏南地区的泰尔指数在0.0035－0.1400间小幅波动。苏中地区表现为逐年下降的规律，泰尔指数从2007年的0.0411降到2011年的0.0036。此外，2010－2011年苏南地区和苏中地区的内部差异也出现了重合。苏北地区内部差异的波动较大，泰尔指数基本维持在0.0031－0.0163之间。3大地区中2007－2009年苏中地区的内部差异最大，而从2010年起苏北地区的内部差异最大，苏南地区和苏中地区的内部差异几乎相同。值得注意的是，2010－2011年总体差异、地区间差异、地区内差异以及3大地区的内部差异都呈下降趋势，表示各级政府逐渐重视基层医疗卫生机构财政资金的公平分配。

表2 财政补偿的泰尔指数

3.2 财政补偿的地区差异对总体差异的贡献率分析

江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区间差异对总体差异的贡献率虽然一直有所波动，但总体呈下降趋势，从2007年的73.56%下降到2011年的51.63%，见表3。而地区内差异的贡献率从2007年的26.44%上升到2011年的48.37%，总体呈上升趋势。2007－2009年地区间差异的贡献率明显高于地区内差异，但此后二者的变化趋势出现了交叉，并且都维持在50.00%。由此可见，地区间差异曾经是造成总体差异的最主要原因，但近几年地区间差异的贡献率逐渐下降，且目前地区间差异与地区内差异对总体差异的影响程度基本持平。地区内差异中，苏南地区的贡献率从2007年的9.02%上升到2011年的15.00%，总体呈上升趋势;苏中地区的贡献率逐年下降，从2007年的14.56%下降到2011年的7.76%;苏北地区的贡献率波动较大，但近几年呈上升趋势，从2009的3.19%上升到2011年的25.61%，增幅较为明显，并成为目前3大地区中的最大贡献者。因此，政府应密切关注并尽快遏制苏北地区差异增大的这一发展趋势。

表3 财政补偿的地区差异对总体差异的贡献率(%)

4 讨论

4.1 泰尔指数测度方法定量分析结论

采用泰尔指数的测度方法对2007－2011年江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区差异及其变化态势进行定量分析，得出以下3个结论。①江苏省基层医疗卫生机构财政收入逐年增长，政府对基层医疗卫生机构财政补偿的公平性也在逐年提高，政府在加大卫生投入和促进财政资金在地区间的分配公平方面做出了努力。②近年来政府不断优化财政投入结构，江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的总体差异逐年缩小，但目前财政资金的分配依然不公平。基层医疗卫生机构财政资金主要集中在苏南地区且远高于其他地区，苏北地区次之，而苏中地区最为缺乏。③地区间差异曾是造成江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿总体差异的主要原因，由于政府逐渐重视财政资金在地区间的分配公平，因此地区间差异逐年缩小，目前地区间差异与地区内差异对总体差异的影响程度大致相同，而地区内差异主要是由苏北地区差异引起的。

4.2 财政补偿地区差异的深层次原因分析

4.2.1 政府卫生投入结构失衡。要想实现江苏省基本医疗卫生服务的均等化，必须优化政府卫生投入结构，使财政资金合理分配在不同地区和不同级别的医疗卫生机构中。虽然政府确立“促进公平”为发展卫生事业的基本原则，且一再强调建立基层医疗卫生服务体系的重要作用，但政府的卫生投入结构依然存在失衡的问题，从卫生投入在不同级别医疗卫生机构间的分布来看，基层医疗卫生机构所得到的政府经费支持还是远低于高层次医疗卫生机构;从卫生投入在不同地区间的分布来看，财政资金仍然集中在经济发达的苏南地区，政府对苏南地区大医院的财政倾斜更为明显。卫生投入在不同地区和不同级别医疗卫生机构间的这种不合理分布必将导致江苏省政府对基层医疗卫生机构财政补偿的地区差异。

4.2.2 财政宏观调控力度不够。1994年分税制改革后，对医疗卫生领域进行财政投入的责任主要落在地方政府身上，而基层地方政府更是卫生事业的投入主体，因此政府卫生投入水平高度依赖于区域经济发展水平［3］。地区经济发展的不平衡必然会导致政府卫生投入的地区差异，因此只能通过财政资金的转移支付抵消一部分差距，提高政府对基层医疗卫生机构财政补偿的均等化程度。但由于目前江苏省内转移支付制度并不完善，导致江苏省各地区基层医疗卫生机构的财政收入水平与地区经济发展水平基本一致，因此转移支付在卫生领域的宏观调控功能没有明显显现。

4.2.3 政府卫生投入的绩效评价机制不完善。公共财政政策能否在医疗卫生领域得到贯彻和实施，很大程度上依赖于政府卫生投入的监督和评价机制的建立。对政府卫生投入的绩效评价，不仅要评价其数量和增长，更要评价利用和效果。但目前仅将政府卫生投入数量作为主要评价指标，忽视了利用和效果的重要性，导致虽然政府逐年加大对基层医疗卫生机构的财政投入，但财政资金投入的地区分布和实际产出依然不理想。

5 建议

5.1 优化政府卫生投入结构

政府在设计卫生投入结构时，应根据江苏省“十二五”卫生发展规划的指导思想和基本原则，合理确定财政资金在不同地区和不同级别医疗卫生机构之间的投入比例，逐步改善卫生投入主要集中在发达的苏南地区和高层次医疗机构的现状，提高对欠发达的苏北地区和基层医疗卫生机构的投入比重，使政府对基层医疗卫生机构财政补偿总量保持增长的同时，改善财政资金在不同地区的分配公平，促进地区间的均衡发展，这样才能逐步缩小江苏省基层医疗卫生机构财政收入的地区差异。

5.2 充分发挥财政的宏观调控作用

由于江苏省各地区的经济发展水平存在较大的差异，要想实现政府对基层医疗卫生机构财政补偿的均等化，就必须建立和完善省内财政转移支付制度。政府应根据各地区基层医疗卫生服务体系的发展现状、基本医疗卫生服务的利用以及居民的健康水平等情况，确定转移支付的规模和结构。同时，应建立卫生转移支付专项资金账户，明确资金管理部门，利用人大或政协等组织监督资金去向，避免卫生转移支付资金被挪用和滥用，从制度层面保证转移支付的效果。

5.3 完善政府卫生投入的评价机制

应构建科学的绩效评价体系。完整的绩效评价体系应包括政府卫生投入的数量、利用和效果3个方面。在投入的数量方面，可将政府卫生支出占卫生总费用的比例、占国内生产总值的比例、占政府财政支出的比例及政府卫生支出的增长速度等作为监测指标;在投入的利用方面，可将政府卫生投入在不同级别医疗卫生机构间的分布、在医疗和公共卫生服务间的分布及在不同地区间的分布等作为评价指标;在投入的效果方面，可将个人现金卫生支出的比例、贫弱人群卫生服务可及性、居民医疗经济负担等作为考核指标［4］。选择客观、专业的评估主体对政府卫生投入进行科学评估。还应建立完善的信息系统，将绩效评价所需的数据全面、及时地公布在网络平台，提高评估主体对数据的可及性。

［1］汪崇金.我国基本医疗服务的地区差异及均等化对策研究［J］.山东财政学院学报，2011(2):42－51.

［2］鄢洪涛.城乡基本医疗卫生服务差距测度与均等化发展对策研究［J］.湘潭大学学报:哲学社会科学版，2011，35(5):16－21.

［3］刘民权，李晓飞，俞建拖.我国政府卫生支出及其公平性探讨［J］.南京大学学报:哲学·人文科学·社会科学版，2007，44(3):23 －33.

［4］孟庆跃.政府卫生投入分析和政策建议［J］.中国卫生政策研究，2008，1(1):5 －8.