城乡统筹破解用地压力

作者系北京大学城市与环境学院教授

大国首都效应促使北京人口、经济快速增长，土地资源保障压力持续增大。从世界和中国的城市化规律看，人口、经济向大都市、大都市区集聚的特征非常突出。

北京作为高度城市化地区，伴随着社会经济的迅速发展，正面临着严峻的人口快速增长、资源环境约束的压力。2000-2013年间，北京市常住人口以年均近60万人的规模在增长，2013年人口突破2100万，超出城市总体规划2020年的人口规模目标；城乡建设用地规模快速增长，已突破土地利用总体规划确定的2020年的规划目标，各类开发区和农村集体建设用地利用效率不高，国土空间节约集约利用水平有待提高；水资源短缺、空气污染、交通拥堵等问题令全社会头疼。目前，北京市城市总体规划的修改工作已经全面启动，促进人口、资源和环境相协调成为规划修改的关键，其中土地利用和人口、经济发展相协调至关重要。

土地资源利用面临的挑战

大国首都效应促使北京人口、经济快速增长，土地资源保障压力持续增大。从世界和中国的城市化规律看，人口、经济向大都市、大都市区集聚的特征非常突出。首都往往是大都市区的中心城市，在一国社会经济发展中有着举足轻重的地位，首都的土地资源具有全国性乃至全球性的战略价值；北京土地资源供应服务于全国、服务于全球的态势日益凸显，其资源价值受到全中国乃至全世界的青睐。而北京土地资源的先天条件不佳，致使后备土地资源不足、城市发展空间回旋余地小。北京市域范围内地形以山地为主，人口、经济活动主要集中不到市域国土面积40%的北京平原地区，该区域的建设用地占比超过40%，未来进一步扩展的空间十分有限。

中心城地区人口和资本的持续集聚，多中心的空间结构有待全面实施。世界各国首都在人口快速向中心城区集聚时期，普遍采用了多中心的城市空间布局模式，来应对主城蔓延引发的城市臃肿和效率降低等问题；通过积极构筑多中心之间的快速联络体系和绿色隔离体系，形成网络化发展空间，北京近年来的用地投放也主要倾向于城市发展新区，以培育多中心。但是，由于北京城市发展的惯性和中心的强大吸引力，人口的机械增长仍然集中在中心城地区，主要在四六环之间，加上中心城地区边缘城镇异军突起，导致原有市域城镇体系结构被突破，形成一个更大的中心区域，多中心格局亟待完善。

城乡建设用地效率呈现圈层递减趋势，农村集体建设用地效率尤需提高。北京人口与经济活动高度集聚在城六区，以28%的建设用地承载了60%的人口和77%的经济产出，而城市发展新区、生态涵养发展区的土地利用效率逐次降低。在北京全市建设用地中，集体建设用地比重超过40%，但布局较为分散、用地效率低下等问题突出，成为北京城市空间蔓延的重要因素之一。

破解用地压力需要城乡统筹

在全面深化改革和推进新型城镇化的历史条件下，北京城市总体规划修改必须落实好中央严格控制特大城市规模的要求，合理控制人口规模，积极应对由于人口总量增加引发的资源环境、公共服务和社会管理等方面的压力；提高土地利用效率，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。因此，化解土地资源保障压力，北京城市总体规划修改在土地利用上应该把握以下几点：

一是变城市规划为城乡统筹规划。加强对城乡建设空间的统筹规划，严格控制城乡建设用地总规模，优化城乡建设用地结构。首都城市的发展有着自己的特色，作为一个高度城市化地区，尤其在经济社会活动较为发达的平原地区，“城”与“乡”的建设空间界线实际上很难准确界定。在这种情境下，北京必须统筹谋划城乡建设空间，充分利用好存量建设用地资源，通过城乡建设用地结构性调整缓解城市发展的不协调、不平衡，缓解人口资源环境矛盾，保证城市运行效率，提高城市发展效益，以空间结构优化来适应人口增长的合理需求。

二是优化生产、生活、生态空间格局。加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制是国家全面深化改革的重要内容，也是北京城市总体规划修改的重要方向。在长期的实践探索中，北京城市总体规划提出的“两轴两带多中心”、土地利用总体规划提出的“三圈九田多中心”以及主体功能区规划明确的四大功能区，都为“美丽北京”建设和城市总体规划修改奠定了重要的空间管治基础。站在建立系统完整的生态文明制度体系的新高度，“美丽北京”建设需要进一步建立健全目标明晰、保障有力的国土空间管理机制。一方面，全面确立“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的首都国土空间利用总目标。另一方面，健全用途管制制度，划定土地生态保护红线，探索建立适合首都特点的“三生”空间规划管理体系，推进各级各类规划协同编制、协同实施，使城乡“三生”空间管治全面落地、深入人心。

三是健全完善规划实施保障体制机制。再美好的蓝图，也要有实施手段来保障。北京城市总体规划修改是在“多规合一”背景下开展的。实施美好的蓝图，需要积极探索适合首都发展特点、适应“多规合一”要求的规划实施管理体制机制。只有这样，才能真正意义上保障规划意图的有效落实和顺利实施。