产业集聚发展中的地方政府行为选择及其优化

刘秋银

摘要：产业集聚对促进地方经济发展有着重要作用。近些年来，地方政府通过组织建构、政策设计、硬基础打造和软环境优化，促进了产业集聚快速发展。然而，政府主导的产业集聚模式对市场在资源配置中的决定性作用有所忽视。产业集聚发展中政府行为的优化路径包括：搞好产业集聚发展的战略规划和政策供给；营造产业集聚发展的良好环境；建立产业集聚发展的创新支撑机制。

关键词：产业集聚；政府行为；优化路径

中图分类号：D63-3文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0025-03

近些年来，在区域经济发展中，地方政府积极发挥能动性，结合本地实际走多样化的发展道路。其中，在沿海产业转移的大背景下，内陆地区的一些地方政府开始把产业集聚作为地方经济发展的路径选择，积极推动产业集聚。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。在产业集聚发展中，到底应该如何处理政府与市场的关系？政府应该扮演什么角色、发挥什么作用？这是值得探讨并必须弄清楚的问题。本文试图通过对近些年来一些地方政府在产业集聚中的行为特征及存在问题分析，提出政府行为的优化路径，以期推动产业集聚健康发展。

一、产业集聚发展中地方政府行为选择现状

实践表明，产业集聚对推动区域经济快速发展有着重要作用。近些年来，不少地方政府积极致力把招商引资与培育产业集聚园区结合起来，打造有特色的产业集群，带动地方经济发展。其主要行为选择有以下几个方面。

1.积极进行产业集聚的组织建构

与完成其他工作的模式相同，许多地方政府在发展产业集聚中，成立了产业集聚领导小组或办公室。这些组织往往由地方政府的“一把手”担任主要领导，其象征意义则是产业集聚是地方的“一把手”工程，以此引起自上而下的充分重视。在领导小组下面地方政府一般设置介于政府与市场之间的产业集聚区管理委员会。委员会内设规划建设、招商引资、企业服务等具体的工作部门，出台工作责任目标制、工作落实台账制、重点工作领导分包制、解决问题联席会议制等工作推进机制，对重点工程、重点项目建设进度进行细化、量化，对工作成效进行定期排名通报，细化工作责任，加强过程控制，提高工作效率。管理委员会成为产业集聚发展的推动力量，尽管它们是按照政府形式设立的，其实质则是市场化运作的组织机构。

2.进行产业集聚的政策设计

许多地方政府根据本地的具体情况，高标准编制产业发展规划、总体发展规划和控制性详细规划，明确产业集聚区主导产业与辅助产业的定位和近、中、远期发展目标。规划编制的依据一般是中央政府或省一级政府所出台的关于产业集聚发展的指导意见。产业集聚的政策设计体现了地方政府推动产业集聚发展的努力，也使得产业集聚不再纯粹是一

3.打造产业集聚的硬基础

基础设施建设水平决定着产业集聚的硬件环境，良好的基础设施能够提高集聚区的区域竞争力，加速产业的集聚与发展。在产业集聚发展过程中，尤其是产业集聚的起步阶段，地方政府一般采取“政府主导+市场运作”的模式，建成一批标准化厂房，完善道路、供电、供水、供气、污水处理等基础设施，增强当地的吸纳集聚和孵化再生功能。

4.营造和优化产业集聚的软环境

产业集聚的发展既需要一定的硬件设施，更需要能够促进产业集聚和创新的软件环境。基础设施建设仅是产业集聚区发展的硬件环境，而其软件环境则依赖于政府为企业发展打造的服务环境。“在培育和发展产业集群过程中，政府部门不宜直接介入和干预，但要增强服务意识，搞好服务。”①在产业集聚发展过程中，许多地方政府通过服务型政府建设，不断打造和优化产业集聚的软环境。政府一般会成立专门的服务机构，如行政综合服务中心，为企业的项目建设提供“一条龙、一站式”服务。一些地方规定每一位领导分包一个重点企业、一个重点项目，定期深入企业走访调研，现场办公以解决企业发展中的实际问题。

二、产业集聚发展中地方政府行为特征分析

我国的产业集聚发展多是由地方政府主导的。地方政府通过各种手段和策略推进区域内的产业集聚发展，总体而言取得了一定成效。但也存在不少问题，诸如产业布局分散、圈地现象普遍等等。究其原因，是这些地方在产业集聚发展中并没有理顺政府与市场的关系。地方政府在压力型体制的运作逻辑下，选择了政府主导的产业发展模式，而忽视了市场在产业资源配置中的作用。

1.产业集聚发展体现着地方政府主导性

“尽管政府对产业集聚的形成和发展具有一定推动作用，但是政府行为决不能无视市场机制，更不能把自己的行为凌驾于市场之上。”②在向现代化、工业化迈进的过程中，地方政府没有放松经济发展的主导权，反而更深地主导着市场资源的配置。正是通过主导经济发展过程，地方政府过多地介入到经济活动之中，产业集聚中也是如此。在产业集聚发展的组织建设中，地方政府设置的组织机构在政府与市场之间运作，模糊了权力与资本的界限。除了提供服务的职能外，管理委员会更多的工作是为产业聚集发展招商引资。一些地方政府在产业集聚中创造了多元化的招商引资方式，大力宣扬“人人都是招商主体，处处都是引资形象”和“谁招商引资谁光荣”的观念，形成人人关心招商引资、支持招商引资、参与招商引资的局面。地方政府在产业集聚中过度介入具体的招商引资活动，弱化了市场在产业资源配置中的作用，使得产业集聚区发展行政色彩浓厚。

2.产业集聚发展中地方政府运作的企业化

地方政府的发展行为体现出明显的企业化运作的特征。“各级政府和各个职能部门均承担一定的经济指标，完成这一指标成为行政首长的第一任务，上级机关按照其下达的指标对下级机关的工作进度进行频繁考核，指标任务完成的好坏，不仅关系到行政首长的政治前途，而且还直接关系到各职能部门的年终奖励。”③目标责任制在区域产业集聚发展中被广泛运用，注重量化考核和经济效益，并以严格的奖惩作为官员晋升的依据，政府运作的企业化特征明显。政府行为企业化，政府直接成为市场活动中的活跃行动者和利益主体，造成的直接结果就是政府在经济活动进而在整个社会活动中的角色错位。因为在这种情况下，地方政府将会更多地考虑自己如何在市场交易中获利，如何通过市场行为增加财政收入，而忽视了地方政府作为公共利益者代表要提供基本公共服务的职责。可见，在产业集聚发展中，地方政府行为存在错位问题，既有对微观经济管制的越位，又有公共服务的缺位。

3.产业集聚发展中地方政府角色定位模糊

实践发展中，地方政府在产业集聚中的角色定位问题并没有得到很好解决。地方政府一般成立管理委员会来推动产业集聚发展，但管理委员会的运作模式不同。有的集聚区管理委员会职责与分工比较明确，对落户的项目与企业全面推行“全程服务责任制”；有的集聚区基本上是当地政府代管，缺乏职能明晰的管理委员会来独立行使集聚区经营管理和公共事务管理的功能；有的集聚区管理委员会没有当地政府赋予的相应职权，一些具体的事务需要与当地政府有关部门如财政、税务、规划等部门协调，机构协调弱化了服务的质量和效率，难以提供企业需要的“一站式服务”。角色定位模糊导致的结果是，地方政府在产业集聚发展中的管理体制没有理顺，缺乏对产业集聚发展的科学谋划，产业集聚区的布局分散，无法形成产业集聚带动发展的效应。

三、产业集聚发展中地方政府行为的优化路径

产业集聚发展是推动地区经济快速发展的有效途径。在区域产业集聚发展中，一定的政府介入是必要的，但政府的介入方式和介入程度却值得探讨。“政府要准确把握集聚区形成和发展的基本规律，在产业集聚区形成、发展、成熟和衰退的不同阶段，以恰当的角色定位，合理发挥政府作用，推动和引导集聚区持续、快速和健康发展。”④推动产业集聚需要围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，进一步优化地方政府行为。

1.加强产业集聚发展的战略规划和政策供给

在产业集聚中，市场是产业要素集聚的基础手段，发挥着决定性作用；政府更应当充当引导者的角色，而不是主导产业集聚发展。一是用科学发展观作指导规划产业集群。二是做好产业集群发展的政策供给。在区域产业集聚发展中，政府所提供的政策和制度显得尤为重要。地方政府应根据当地实际，从顶层设计的层面加大政策扶持力度，因势利导发挥产业优势，通过政策吸引、经济杠杆调节等手段，推动产业要素在区域内集聚。三是综合发挥政府机制和市场机制的作用。在社会主义市场经济条件下，产业集聚发展靠的是市场机制对产业资源的优化配置。因此，在产业集聚发展中，地方政府应该通过政策规划和制度设计，努力营造良好的产业集聚环境。在此基础上，发挥市场在资源配置的决定性作用，让市场机制成为产业集聚资源优化配置的主要途径。

2.营造产业集聚发展的良好环境

努力营造良好的发展环境是政府职能转变的方向。因此，地方政府应当转变其职能，根据产业集聚发展的重点，按照市场经济规律的要求，为产业集聚区内企业发展创造良好的外部环境。一是营造良好的政策环境。地方政府要通过优惠政策支持和激励相关产业向产业集聚区转移，妥善处理好产业集聚发展中的利益关系，继续实行财政扶持、税收优惠、用地优惠等政策。二是营造高效便利的服务环境。政府的服务质量和效率是影响产业集聚的关键因素之一。地方政府要提高办事效率和便利程度，真正使产业集聚区的政府办事大厅运作起来，在政策许可范围内尽可能提供“一站式服务”，打造高效能政府。三是营造规范协调的法治环境。法治是市场经济得以运行的基础，也是产业集聚发展的基本要素。规范的法治环境可以降低企业活动的交易成本。因此，产业集聚区内的各项活动都要依法进行。地方政府要规范政府部门及其工作人员的行为，坚持依法行事，有效规范当地的经济活动和经济秩序，保护投资者的合法权益。

3.建立产业集聚发展的创新支撑机制

产业集聚的目标就是创新，因而地方政府要通过机制创新增强企业自主创新能力。产业集聚区内的创新要以发展战略性新兴产业和高新技术产业为龙头，以改造提升传统产业为基础，以创新体制机制为动力，最终推动经济结构调整和发展方式转变。一是充分发挥企业的主体作用。地方政府要尊重企业在市场经济条件下作为创新主体的地位。产业集聚区的创新要以企业为基础，以企业为中心实现产、学、研、用有机结合，不断提高产业集聚区的科技创新能力和整体发展水平。二是致力于产业集聚可持续竞争力的提高。地方政府要通过政策和法治手段，引导企业逐步增加研究开发投入，加大技术改造力度，加快培育自主创新基地，打造创新型集聚区。地方政府还要着力增强政策服务能力，发挥政策引导作用，促进企业协同发展。政府可以在产业集聚区内积极发展市场中介组织，以其作为企业协同发展的链接者和促进者。三是强化产业集聚创新的人力资源保障。地方政府要制定产业集聚区发展的人才规划，实现产业集聚区发展与人力资源开发的紧密结合。产业集聚区创新型人力资源开发要以培养高素质产业技能人才和实用人才为重点，大规模开展职业技能培训，积极引进急需的高层次人才，提高产业集聚区承接产业转移的竞争优势。

注释

①陈柳钦：《产业集群发展中地方政府的角色》，《甘肃行政学院学报》2009年第1期。②梁华峰：《政府在产业集聚过程中的作用和影响》，《人民论坛》2011年第14期。③何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社，2008年，第451页。④兰荣娟：《河南省产业集聚区发展及政府作用定位研究》，《经济论坛》2012年第11期。

责任编辑：浩淼中州学刊2014年第10期党群关系面临的新问题及其破解2014年10月中 州 学 刊Oct.，2014

第10期（总第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10