行政法人文关怀研究

陈占雄　贾珂

摘要：在现代社会，人权是一个十分重要的课题，内涵丰富，意义重大。保障人权是所有法律制度面临的共同课题，行政法当然也不例外。法律的人文关怀品质便是对人权的尊重与保护。以《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》为基础，谈一谈人文关怀在我国的行政法中的体现。

关键词：行政法；人文关怀；收容遣送；救助办法

中图分类号：D9

文献标识码：A

文章编号：1672—3198（2014）21—0169—03

1绪论

人文关怀这一概念来源于西方世界的人文主义，其核心思想就在于肯定人性的价值、意义和人的主体性。在中国特色社会主义条件下，人文关怀的实质是：在理顺人与其他种种对象的关系中，确立人的主体性，从而确立一种赋予人生以意义和价值的人生价值关怀，实现人的自由而全面的发展。从这个意义上讲，人文关怀不仅仅是物质上，更重要的是在精神上给予充分关怀。

颁布法律，推动法治，是为了保护公民的自由与权力，维护社会安定与和谐，法律的人文关怀的品质是人们认同法律和期待法治的重要因素。正确处理人和其他社会对象的关系，以人为本，尊重社会个体的权利与尊严，体现人文关怀的品质，是现代法律的本有属性和法治的重要内涵。

权利与权力的分配在法治社会的构建中具有举足轻重的地位，而作为国家权力重要组成部分的行政权却最广泛又最容易侵害到公民权利。依法行政是衡量一国法治状况的核心观念。因此，行政法应成为法律人文关怀品质体现最直接的窗口。

2收容遣送制度的变革是行政法人文关怀的必然要求

2.1《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》的颁布背景及立法目的

收容遣送制度，其本质在于各地方政府对外来人口流入的控制，因此它与户籍制度孪生。现代意义的收容遣送源于我国建国初期，是在特定的历史条件下形成的计划经济时期的产物，从最初对游民的收容发展到对涌入城市的灾民和无业人员的救助、教育、安置和遣返，是带有社会福利性质的措施。但从20世纪80年代开始，由于流动人口剧增，因贫穷而流浪、乞讨的人比例减少，开始出现逃避计划生育的人，以乞讨作为生财之道的人，以及逃婚、逃学、逃债的人等等。针对这种情况，1982年5月12日国务院发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员收容遣送办法》，其主要目的是为了救济、教育和安置城市中的流浪者，对涌入城市的无业人员和灾民进行收容救济，以维护城市社会秩序和安定团结。收容遣送最初是带有社会福利性质的措施，是一种社会救助和维护城市形象的行为。

2.2收容遣送良制恶化源于其缺少人文关怀

1992年代初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》的出台，收容对象被扩大到“三无人员”（无合法证件、无固定住所、无稳定收入），即无身份证、暂住证和务工证的流动人员。要求居住3天以上的非本地户口公民办理暂住证，否则视为非法居留，须被收容遣送。在这里，收容遣送不但成了驱赶外地农民工入城的手段，其维护治安的目的也更加明显。此后，经过各地和有关部门的不断博弈，收容遣送制度逐渐在实践中脱离原来社会救助的立法原意，逐渐演变为限制外来人口流动，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。为什么一个制度始于善意而终于恶果？是什么使收容遣送制度发生了异化？

我认为，归根结底就是这个制度缺少人文关怀，这主要表现在三个方面。第一，由于《收容遣送办法》立法上的错误，为公安机关等强制权力的介入提供了条件，也为以后一系列侵权事件埋下了祸根。随着收容对象的扩大至“三无”流动人员，限制城市外来人口流动、维护城市的既得利益甚至辅助打击犯罪成为收容遣送制度的主要目的。基于这样一种制度设计，公安机关的介入就变得水到渠成，使得收容遣送站这一不应有任何强制权力事业单位拥有了可以限制公民人身自由的权力。强制权力一旦失控再加上利益的驱使，善意就结出了恶果。行政权的强大必然会压迫弱势的公民权，公民的基本人权便遭到严重侵害，何谈自由而全面的发展。第二，城乡分割的二元社会体制。所谓城乡分割的二元社会体制，就是把城乡居民划为两个身份不同的社会集团，赋予城乡居民不同的地位、权利、待遇和义务，并使这些身份、地位、权利的差别长期固定，甚至延及后代，形成具有世系等级色彩的身份制度的体制。收容遣送制度虽然与户口没有必然联系，但却是维护户籍制度的重要手段。人本应生而平等，但中国的户籍制度却使人一出生就被迫盖上了一个烙印，这个烙印可能是便利，更可能是枷锁。结合当前的现实，不难发现，城乡二元化体制的确存在蔑视人权，差别对待的意味。第三，执法人员素质低下。即使是一项出于善意并完全符合法治要求的法律制度，如果执法者素质低下，手段暴力，不依法执行的话，再好的制度也将是无源之水，无法实现其应有的职能。国家的权力是人民赋予的，是为改善人民生活品质而存在的。行政权力更是如此，所以国家机关就得依法行政，行政为民，行政机关工作人员就得以人民公仆的心态为公民权利服务，如果行政权力交到了低素质、无责任、不守法的执法者手里，那就是对公民权利的巨大威胁，就是缺少人文关怀的表现。

2.3孙志刚案件引发收容遣送制度的重大变革

2003年3月17日，一位青年因未携带任何证件在广州市天河区黄村大街被派出所民警带回询问，随后被错误作为“三无”人员送至天河区公安分局收容待遣所，后转送广州市收容遣送中转站。次日，孙志刚称有病被送往广州市卫生部门负责的收容人员救治站诊治。20日凌晨，孙志刚遭同病房的8名被收治人员两度轮番殴打，孙因大面积软组织损伤致创伤性休克死亡。从生到死，一位年少有为的无辜青年都遭受了什么？从“收容”变“救助”，湖北青年孙志刚付出了生命的代价。由于引起了强烈的社会反响，立法者不禁重新审视收容遣送制度，最后决定将其废止，并公布施行《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。孙志刚事件告诫我们：一个公民的基本生存权，如果时时刻刻被笼罩着这样的阴影，那真的是人人自危了。当一个国家的法律不能完全保护普通公民的时候，最终任何人的自由包括人身自由、生命都是没有保证的。所以我们要树立人权保障意识，要纠正对于人权问题的一些不正确的观念，健全人权保障机制。孙志刚事件应成为促使政府、社会各阶层思考如何加强人权教育，如何从制度创新、机制创新、体制创新方面，真正把尊重人权这个意识在全社会牢牢地树立起来的里程碑。

3透过《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》看行政法的人文关怀

《救助管理办法》由国务院颁布，民政部门负责主要实施，公安系统辅助执行，必要时其他行政机关应该给予一定帮助与配合，可见，《救助管理办法》就是一部彻头彻尾的行政法规。对于流浪乞讨人员的救助措施属于行政给付的范畴。行政给付是行政机关通过行政给付行为赋予给付对象一定的物质上的权益或者与物质相关的权益。行政给付根据其作用可以被分为国家补偿型、社会保障型和行政诱导型三种。显然，对城市生活无着的流浪乞讨人员的救助管理是社会保障型的行政给付。行政给付能否很好地展开，换句话说，行政给付是否具有人文关怀，直接关系到行政法所保护和追求的国家和社会公共利益能否实现，关系到广大民众能否很好地享受人权，关系到国家政治和经济能否稳定发展的大局。

3.1《救助管理办法》的制定与颁布坚持以人为本

废除"收容遣送"制度实际上就是这次立法的初衷。制定《收容遣送办法》的时候，我国正处于计划经济时代，计划经济生产方式决定劳动力资源和生产资料是不允许流动的，而现在的市场经济需要劳动力资源合理流动与配制，所以收容遣送制度已经成了阻碍我国的经济和社会发展的绊脚石。《救助管理办法》第一条就写明了其立法目的：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”目的由社会管理变为保障受助者生活权益。《救助管理办法》第二条规定了救助的性质：“救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。”这次法规明确了相关机构的职责是“救助”，那么，一切未达到救助目的的做法都是违法本规定的。新的救助管理办法强调了自愿原则。在自愿原则的笼罩下，生活无着的流浪乞讨人员可以提出申请，经证实后救助站就应立即进行救助。这种申请是自愿的，不能强迫。同时，受助对象在救助站内的人身自由是有保障的，救助站不能限制其离站自由。不同于《收容遣送办法》对受助者过多的权利限制，《救助管理办法》更多的是尊重和赋予权利。也正因如此，才使得《救助管理办法》处处以权利为本位，处处体现出人文主义的关怀。

3.2保护相对人的合法权益

（1）人身权利受到保护和尊重。

人身权利是与人身直接相关而没有经济内容的权益，属于公民的基本权利之一，包括生命健康权，人身自由权，人格权等等。救助站应当提供符合食品卫生要求的食物和符合基本条件的住处；受助人员在站内突发疾病的，救助站应当及时送医院救治；救助站工作人员不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员。这些规范就是对受助对象生命健康权的保护。人身自由权是人身权中最根本的权利。《管理救助办法》取消了强制功能，把救助完全变成了一种自愿行为，实行来去自由的开放式管理。第十一条规定，救助站应当劝导受助人返回其住所地或者所在单位，不得限制受助人员离开救助站。《救助管理办法》第八条和第十四条关于按性别分室住宿及管理和不准调戏妇女的规定充分体现了救助行政管理中的对女性人格尊严的保护。

（2）财产权不被侵犯。

《救助管理办法》第九条规定救助站应当保障受助人员在站内在站内的人身安全和随身携带物品的安全。第十四条规定，救助站工作人员不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品。

（3）提供规范、人性化的管理。

对于救助站内的管理应该规范人性化，实行男女分开住宿和管理；救助站应当建立、健全站内管理的各项制度，实行规范化管理；严禁限制救助对象的人身权利，并要尊重其人格尊严，不得施以侮辱性的言语和暴行；受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的，由救助站发给乘车（船）凭证。

随着人道主义和人文关怀越来越成为世界性的潮流，我们必须要思考如何让政府救助和社会救助最大地人性化，充分体现我们社会主义社会人道主义的价值取向。

3.3明确和加大行政机关及其执法人员的责任

（1）民政部门权力的强化与公安机关的淡出。

收容遣送时代“强迫救济”现象的出现其中一个重要原因就是行政权尤其是警察权的过大。中国的收容遣送制度明确地允许警力介入且有强制性，极易使警察权膨胀，在收容单位不正当的经济利益驱动下容易走向恶性发展。但是，《救助管理办法》中已经基本上不再使用警察力量介入受助者进入救助站之后的救助活动，使民政部门权力得到强而公安机关逐渐淡出，这是它具有进步意义的显著变化。

（2）明确工作人员的告知责任。

《救助管理办法》第五条规定，公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应当引导、护送到救助站。这是对相关工作人员所作的以前所没有的责任要求。但是我认为仅规定他们在“执行职务时”履行告知义务，是不够的。履行告知义务，举手之劳，如果可以随时发现，随时告知也许会更好。

（3）民政部门具有培训、监督责任。

《收容遣送办法》只在其《细则》二十五条提出“收容遣送站要建立奖惩制度”。《救助管理办法》在第十四条中规定，县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。正如前文所述，即便是一项具备良好初衷并合乎法治原则的制度，如果执行者素质低下，以执法违法为乐，再好的制度也无法呈现其本来面目。中国自古是一个行政权强大的国家，随着现代权力体制的确立，行政权受到了一点制约，但这是远远不够的，必须继续强化对权力的监控，坚决避免其落入违法乱纪人的手里而成为侵犯公民合法权利的恶魔。《救助管理办法》还规定了救济措施，救助站不履行救助职责的，求助人员可以向当地民政部门举报；民政部门经查证属实的，应当责令救助站及时提供救助，并对直接责任人员依法给予纪律处分。

建立新型社会救助制度，体现了以人为本的社会行政管理理念，体现了社会主义民主法制建设的本质，适应了现代法制建设的普遍趋势，是我国依法行政水平提高的一个重要标志，是法律人文关怀品质的闪烁。

虽然救助管理制度只是庞大的行政法体系中的冰山一角，但是因为它们的根源相同，本性相通，所以从救助管理制度中流露出的对人权的尊重也可以折射出行政法的人文关怀。

4结语

法治不仅是一种技术理性，更蕴涵着深刻的人文精神。法律的力量，不仅在于法律的刚性，也在于法律中所包含的对人的深切关怀与体恤。不能以人为本的法治，既非人道，亦无生命力。人文关怀不仅仅是法治的一个理想，更应是法治实践中实实在在的存在。以人为出发点和归宿点来设计和创制法律制度，才能体现法律的人文关怀，法制现代化才能落到实处。法律是然，行政法亦然。

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