构筑良好的城市—区域关系促进京津冀区域协同发展

常艳

国家“十二五”规划对打造首都经济圈、推进京津冀一体化做出了明确部署，并被作为中国区域发展的重要战略加以推进。2014年以来，习近平总书记、李克强总理相继对加强京津冀协同发展、促进三地协作提出了明确要求，标志着全面推进京津冀协同发展的号角已经吹响。但当前北京与天津、河北等周边区域尚未形成良好、有序的城市—区域关系，在很大程度上制约了首都经济圈竞争力的提高和京津冀区域的协同发展，迫切需要从多个方面加以调整和改进。

一、构筑良好的城市—区域关系是促进京津冀协同发展的应有之义

京津冀区域在全国具有特殊的地位，包含了一个首都、两个特大城市，是东部地区的重要增长极，也是推动国家经济发展的重要引擎和高水平参与国际竞争合作的战略区域，在形态上是由首都与周边区域形成的首都经济圈。国际经验表明，由首都及其周边区域组成的首都经济圈要对全球有重大影响和控制能力，不仅在于首都城市自身的强大，更在于它们都与周边区域形成了良性的城市—区域关系，有高度发达的城市区域体系支撑首都城市影响和控制职能的发挥。伦敦都市圈、纽约都市圈、巴黎都市圈和东京都市圈等全球最具竞争力的四大首都经济圈莫不如此，其空间范围已从城市这一点状空间向外放大，扩展成为由首都及其腹地内经济实力较为雄厚的不同等级的城市，联合形成的独特的空间区域。因此，促进京津冀区域协同发展，提升首都经济圈的全球竞争力，不单单是北京自己的事，更需要统筹、协调周边区域的发展，着力构筑良好的城市—区域关系。

二、构筑良好的城市—区域关系任重而道远

近年来，北京及其周边的天津、河北已充分认识到区域协作的重要性，并持续推动区域一体化的进程。但必须承认，北京与周边区域的合作还面临很多问题，仍未能形成有序的、富有竞争力的城市—区域体系。概括来讲，当前突出的问题主要表现在以下几个方面。

（一）发达的中心城市与落后的腹地共存，区域内发展差距大

在京津冀地区，长期以来，各种生产要素向北京、天津两大核心城市过度集聚，形成了发达的中心城市和落后的腹地共存的区域格局。根据《2013县域经济发展报告》，在全国百强县中，以上海为龙头的长三角地区有42个县（市）上榜，在周边形成了一批富裕的县级城市；而京津冀地区在百强县中仅占3席，表明目前京津对周边中小城市的集聚作用仍然大于辐射作用，核心城市的快速发展并没有能够带动周边中小城市的发展，使得北京周边缺乏有竞争力的中小城市群，同时北京自身又深受拥挤所带来的各种“大城市病”的困扰。

（二）地区产业梯度落差大和产业结构趋同共存，难以形成分工合理的产业体系

一方面，北京、天津两大核心城市与周边地区在发展上相互脱节，彼此间的空间联系松散、薄弱，导致周边中小城市特色不突出，产业承接能力不强，使得核心城市与周边腹地产业梯度落差过大，甚至形成“产业悬崖”，很难形成平稳衔接的产业链条。另一方面，京津冀三地都有钢铁、煤炭、化工、建材、电力、重型机械、汽车等产业，呈现出产业结构趋同现象，相互之间竞争大于合作，争资源、争项目、争投资导致过度竞争和地方保护严重，重复投资和重复建设也导致整个区域资源使用的浪费和区域整体竞争力的降低。

（三）区域基础设施建设发展滞后，缺乏必要的统筹安排

京津冀区域的协同发展需要相对完善的区域性基础设施来支撑。但目前京津冀区域性基础设施网络建设相对滞后，特别是在一些区域性港口、机场、跨地区高速公路和城际快速通道建设中，缺乏必要的统筹安排。此外，由于行政体制的分割，市场机制的作用还不足以对京津冀的区域格局重组产生根本作用，因此以基础设施建设的一体化促进城市—区域的发展显得更为重要和迫切。

（四）区域自然生态失衡，亟待建立合理的生态补偿机制

京津及冀北地区同处于一个大的流域系统，冀北地区上游要为京津二市及下游地区提供涵养水源、调节水量、保护环境、改善气候、促进生物多样性等多种生态服务。但目前冀北地区上游提供的生态服务很难得到合理的补偿，上游地区一方面要为保护生态环境付出巨大的代价，另一方面却使自身的经济发展受到制约，导致生态改善与经济欠发达的现象并存，已经成为在特大城市周边贫困程度最严重的地区，加剧了地区间的贫富差距，不利于生态文明建设和经济社会的可持续发展，更不符合和谐社会的建设要求。

（五）行政壁垒高，缺乏有效的区域协调机制

由于行政体制的分割，京津冀区域一体化虽已提出多年，但一直无法达成深层次的合作，人才、资金、技术、信息等生产要素的自由流动深受行政区划的限制。国家“十二五”规划纲要首次明确提出了“首都经济圈”概念，然而北京、天津、河北三地如何在这一战略规划中为自身谋求更大利益，成为三地新一轮合作与博弈的重要内容。上世纪90年代初创立的环京经济协作办公室在区域经济的协作方面发挥的作用和影响有限，迫切需要一个国家层面的协调机构来处理京津冀三地之间的利益分割和合作推进等相关事宜。

综上所述，在京津冀区域内，中心城市北京处于绝对优势，区域内部没有形成有序的产业梯度，中等城市和小城市发展不足，缺少发挥“二传”作用的中间层次的城市。此外，区域基础设施建设的滞后、生态环境补偿机制的缺失以及行政体制的分割都使得这个区域构筑良好的城市—区域关系任重而道远。

三、推动京津冀区域协同发展的相关建议

构筑良好的城市—区域关系是推动京津冀区域协同发展的必由之路。鉴于当前北京周边区域协调发展的现状，有必要采取“五个推动”措施。

（一）积极推动区域规划的出台

突破行政区划，在更大范围内规划京津冀区域的发展是区域一体化发展的必然要求。但京津冀都市圈区域规划的编制横跨整个“十一五”，至今没有获批；首都经济圈规划范围几经变更，至今也仍未出台。区域整体规划的缺乏导致规划范围、分工定位、利益分割等多方面的不确定，不利于北京、天津、河北三地的统筹协调发展。因此，建议积极推进这些以更大地理空间范围为对象的区域规划的出台，以便区域内各城市的发展有纲可依、有章可循，避免产业同构、恶性竞争。

（二）积极推动区域基础设施建设的完善

在行政分割、市场机制发挥作用受限的情况下，区域基础设施建设是促进区域协调发展的重要突破点。因此，建议推动区域内道路、交通、港口、机场建设的对接与资源整合，促进区域交通的一体化，为城市布局的扩展和城市体系组织创造条件，推进京津冀区域良好的城市—区域关系的形成。

（三）积极推动人口、产业在更大区域范围内的合理布局

首都圈建设的规律表明，卫星城规模过小、离中心城过近、不具备工作和生活等综合承载功能将难以获得成功。因此，建议突破北京的行政区划，加快引导人口和产业在京津冀区域更大空间范围内的合理布局，一方面有利于破除北京“大城市病”缠身的困境，疏解非首都核心功能；另一方面也能够促进腹地承接中心城市产业、人口、信息、技术等资源的转移，培育更多有竞争力的中小城市，缩小区域内经济发展水平的差距。

（四）积极推动生态保护机制的建立

要突破行政区划界限，整体规划京津冀的生态环境保护和治理，并按照“谁受益谁出资、受益多出资多”的原则，建立京津冀水资源保护基金，统一建设京津冀区域的水源供应地和生态屏障。此外，为了对生态保护造成的发展机会成本进行科学、合理的评估，需要建立京津冀生态保护评估监测机制，并按照市场化原则，建立水资源保护的长效补偿机制，对水源保护地给予与其提供的生态服务相匹配的补偿，建立生态服务供给区域与消费区域的良性合作关系。

（五）积极推动区域协调管理机制的创新

行政区划和管理体制对于区域经济的统筹和发展具有重要影响，但是在行政区划暂时无法改变的情况下，仍然可以通过地方政府间的协调沟通，实现公平竞争、联合协作、优势互补、共同发展。因此，建议研究建立高层次的合作磋商协调机构，以便就区域内产业结构调整、基础设施建设及生态环境治理等战略性合作问题进行深入磋商，在寻求有关各方利益结合点及合作切入点上取得重大突破，加速推进京津冀区域的协同发展。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所）

责任编辑：代建明