推进审批制度改革 优化经济发展环境

包头市发展和改革委员会专题调研组

2014年5月中旬到6月底，包头市发展和改革委员会在完成行政审批改革重要阶段性工作并全面推进全市发展改革系统改革的基础上，着眼进一步完善和深化改革，成立了由发改委领导牵头，相关业务处室参加的专题调研组，集中走访旗县区发改部门和部分项目单位，通过听取汇报、座谈讨论、征求意见等多种方式，对发改系统行政审批制度改革做了一次全面深入调研。总体上看，在全市统一部署和自治区发改委改革精神指导下，以市发改委为主导，市及旗县区两级发展改革部门承担的本系统行政审批制度改革已经得以积极、全面、有效地实施，经过不到半年时间的努力，全市发改系统行政审批制度改革已经取得了重要的阶段性成效。

一、确立“四个一律、四个公开”原则

党的十八届三中全会明确提出，经济体制改革的核心问题，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。为正确履行政府职能，必须进一步简政放权，全面深化行政审批制度改革，2013年底，围绕落实三中全会精神和市委、市政府关于推进行政审批改革的决策部署，市发改委第一时间行动，连续召开推进审批事项改革专题会议，讨论、争辩、研究、论证，旗帜鲜明地提出了深化改革、简政放权，力争走在全市行政审批制度改革前列的工作目标。

在深入学习十八届三中全会精神的基础上，市发改委结合部门行政审批工作，经过认真研究讨论，短时间内就提出并确立了“四个一律、四个公开”的原则，即市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，符合自治区“8337”发展思路和国家规定的一律改为备案制，由地方管理更方便、有效的事项一律下放地方和基层管理，按规定保留下来的审批事项一律做到审批事项、审批要件、审批流程、办理时限“四公开”。作为市发改委审批事项改革总的指导原则，“四个一律、四个公开”也为全市发改系统行政审批改革打好了基调、指明了方向。

二、调整取消并大幅度下放市级审批事项

根据全市行政审批改革要求和自治区发改委《关于取消和下放一批行政审批项目等事项的通知》等一系列文件精神，市发改委由主要领导主持，深入研究、强力推进、扎实开展行政审批制度改革：

——合并压缩部门审批事项，将原有的固定资产投资、外商投资、高新技术项目等3类行政审批事项调整合并为1类，即按规定权限审核上报或审批、核准、备案固定资产投资项目；

——实行房地产项目专项改革，在盟市无取消权限的情况下，经请示自治区发改委并报市政府批准，取消房地产项目核准，一律改为备案制，市区以外的房地产项目审批权全部下放；

——实行工业项目专项改革，除按规定由国家和自治区审批的项目以及光伏发电、小型天然气存储设施2项能源类项目外，一律实行备案制审批，并全部下放旗县区办理。

本轮审批制度改革，在年初市政府下发的《关于公布保留和下放行政审批事项的通知》中，全市共下放审批事项68项，市发改委下放9项，为全市最多；全市共保留行政审批事项43项，市发改委仅保留1项，为事项最少部门之一；除自治区明确实行委托管理、盟市不得再行下放的审批项目外，市发改委在权限范围内取消、下放的审批项目数量可谓全市之最，审批项目下放幅度总体达到80%以上。与审批事项改革同步，固定资产投资项目节能审查和招标审批事项，以及重大项目社会稳定风险评估等审批条件，也一并下放至旗县区发改部门办理。

市发改委取消和下放审批权限后，要求旗县区发改部门迅速对接。到4月下旬，10个旗县区（含高新区）发改部门均已完成业务承接工作，市级调整取消和下放的审批事项均已实现正常运转和办理。

三、全面实施“三集中、四到位”改革

根据市政府关于行政审批制度改革的决策部署，本轮改革的实质性内容，就是实行“三集中、四到位”改革，并要求市直各部门在2014年1月底前完成。

“三集中”是指分散在部门各科室的审批职能、审批事项、审批人员向行政审批科集中，行政审批科向政务大厅集中，行政审批事项向网上审批平台集中；“四到位”是指职能调整到位、事项进驻到位、人员选派到位、审批授权到位。在不到1个月的时间内，市发改委将推进改革列为首要工作，精心设计，集中解决，按期全面完成了“三集中、四到位”改革，把分散在各业务处室的审批职能全部剥离出来，抽调精干业务人员，组建行政审批处，整建制进驻市政务服务大厅，做到职能调整、事项进驻、人员选派一次性全部到位，同时依托政务中心网上审批平台，实现了项目审批全部网上办理。2014年1月28日，委领导同行政审批处负责人签订行政审批授权书，规定审批事项再不允许送交或拿回委内办理，除专家论证、现场踏勘、重大事项会议研究等环节外，审批过程一律控制为“受理、审批”两个环节，真正做到了行政审批一站式办理、一个窗口完成。

此后，各旗县区发改部门“三集中、四到位”改革全面推开，但鉴于各自具体情况和条件，目前进展不一，总体仍落后于市级改革进程，距离市政府的改革目标和要求还存在一定差距。

四、出台项目审批办法及配套文件规范

在快速推进的改革中，市发改委在短短2个月时间内，密集出台文件，审批事项改革成为全委工作热点。继1月23日《关于固定资产投资项目审批事项改革的通知》、3月18日《关于做好自治区委托管理行政审批项目管理工作的通知》之后，又于3月31日在全市发改系统下发执行《固定资产投资项目审批办法（试行）》。《审批办法》进一步明确了具体行政审批事项，清晰界定市级审批权限，不在范围内的项目一律下放旗县区审批；详细规定了审批要件、审批流程和审批时限，市本级严格遵守的同时，要求旗县区发改部门参照执行，并且只可简化和压缩，再不许增加和延迟。

——审批事项上，规定市本级审批项目3类13项（包括市本级及以上政府性资金建设项目审批、企业投资项目核准9项及备案3项），自治区发改委委托盟市管理的审批、核准项目16项，以及由自治区或国家发改委审批的审核上报项目。

——审批要件上，按审批、核准、备案3类项目办理要求，明确了报批项目需提交的手续、材料和支撑性文件；自治区发改委委托管理项目和由自治区或国家发改委审批的上报类项目，根据所属类别比照提供相应的要件。

——审批流程上，严明凡市发改委审批的项目，均由行政审批处在政务大厅统一办理，均执行“受理—审批—出文”单一流程，要求受理阶段向项目申报单位填发《受理通知单》，明确告知受理人、办件人、办理时限等全部信息，审批出文阶段由行政审批处按“分工预审—合议把关—审签发文”程序，将改革前须出具项目立项、节能审查、招标审批3个文件合并为只出一个批准文件，加盖“包头市发展和改革委员会行政审批专用章”，由窗口在规定时限内向申请单位发文、完成审批。

——审批时限上，严格规定上报类项目2个工作日，审批类、核准类项目5个工作日，备案类项目1个工作日内办结，较国家和自治区发改委规定的项目办理时限均有大幅压缩。

与《审批办法》配套，将立项、节能、招标审批改为三项合一，1个文件出齐3个事项，同时制定出台《固定资产投资项目审批文件规范（试行）》、企业投资项目备案申请样表、工程建设项目招标事项审批样表等一整套格式范本，就审批、核准、备案文件以及项目单位申报材料分别制定文件格式模板，并提供旗县区参考，推动全系统改革同步。

各旗县区发改部门在本级政府领导下，以同样的力度和节奏，在充分参照市发改委项目审批办法和规范的基础上，还结合各自实际，加快制定本部门行政审批的实施方案、管理办法或工作规范。到4月底，全市发改系统行政审批工作已基本做到有章可循、照章办事、公开透明，本轮行政审批制度改革后，已快速步入规范化运转的轨道。

五、加强业务培训与审批工作管理

搞好业务培训是行政审批改革取得成功的重要条件。改革启动之初，市发改委就坚持上层设计和基层探索相结合，注重加强全系统行政审批制度和模式的统筹设计与安排。在日常交流研讨基础上， 分别于今年2月初和5月初集中组织全系统行政审批业务培训，其间还应邀深入一半以上旗县区开展上门培训，3至4月又按旗县区发改局长、分管局长、业务科室人员三个批次组织参加了自治区发改委举办的行政审批改革培训班。

为切实提高培训效果，市发改委还积极开展全系统审批事项改革调研活动，在本轮调研之前的3月底到4月下旬，已完成第一轮旗县区专题调研，在其它调研和检查中，也都将行政审批改革列为重要议程，了解改革进展情况的同时，与旗县区的同志共同研究讨论、解读政策、答疑释惑。日常工作中，市发改委向委内各业务处室和行政审批处提出明确要求，建立起与旗县区发改部门行政审批工作的经常性联络机制，实现随时联系和及时有效的沟通与交流。

取消和下放审批权限、实行“三集中、四到位”改革后，加强对行政审批业务的监督管理，就成为必不可少的重要工作。4月底，市发改委决定建立行政审批核查制度，成立由纪检书记任组长，监察室、稽察办以及资深业务处长组成的行政审批核查组，每月对行政审批处办理的审批事项进行核查，发现问题及时纠正，监督整改。经过5、6月份2次核查，取得较好效果，并已要求各旗县区发改部门比照执行，尽快建立行政审批工作监督检查制度和机制。此外，结合落实自治区发改委关于对取消、下放和委托管理的行政审批事项加强监管的文件要求，市发改委目前正抓紧建立全系统行政审批巡查抽查和项目月调度制度，各旗县区发改部门现已展开相应工作。

通过以上培训、调研、监管等一系列工作，有力地保证了全市发展改革系统行政审批制度改革的积极部署、有条不紊、齐头并进。

六、简政放权初见成效

自包头市发改系统实施行政审批制度改革、市发改委下放审批权限以来（按审批事项改革基本到位的3月份计），截至6月底，全市发改部门共办理项目264个，其中审批62个、核准68个、备案134个。从构成上看，市发改委办理80个，其中审批30个、核准21个、备案29个；旗县区发改部门办理184个，其中审批32个、核准47个、备案105个。旗县区审批项目占全市70%以上，其中审批、核准以及投资5000万元以上备案项目，均为此次改革下放的审批权限。

在审批权限方面，旗县区审批项目已占到全市项目近70%，特别是在过去旗县区没有审批类、核准类项目办理权限，备案类权限也仅限于投资5000万元以下项目的前提下，这是改革造成的市与旗县区两级审批项目结构上的质变。旗县区自主权扩大的同时，也势必极大地激发和调动基层加强项目建设、推动经济发展的积极性和创造力。

审批时限方面，与国家和自治区的规定相比较，市发改委审批类项目由不作时限要求到限定5个工作日，核准类项目缩短15个工作日，备案类项目缩短4个工作日。实际执行中，得益于新的审批体制和机制优势，市与旗县区办理时限还都有进一步的压缩。尤其是推行房地产项目改核准为备案制、工业项目改为备案管理并全部下放审批权两项重要改革，更是极大地简化了房地产项目和工业项目审批手续，显著简化办理程序、大大提高办理效率的同时，将进一步激发市场主体的投资热情和市场活力。

规范服务方面，通过审批办法及配套规范的设计和规定，市发改委正在切实做到项目审批制度化、规范化，确保公开透明、廉洁高效。截至6月底，在市发改委已办理的审批项目中，全部在政务大厅由行政审批处按规定程序和时限独立出文办结。旗县区发改部门比照市发改委，正逐步建立起公开、规范、高效、阳光的一整套审批制度和程序体系。

职能转变方面，市发改委以建设服务型政府为目标，强化发改系统部门服务和工作效能，高效办理审批事项的同时，围绕全市大局和中心工作，加快转变职能，探索建立新的工作体制和机制。发改委在委内做出明确部署，转变工作重心和服务作风，由过去的等人上门、被动审批，变为腾出手来、主动出击，协调上级、深入基层，把项目管理职能向上下游两端延伸，强化前期策划辅导，着力后期服务推动。在简政放权、提高效能进程中，部门项目管理职能不但没有削弱，反而得到了硬化和加强。当前，在全市重大项目谋划、重点项目建设、招商引资、资金争取、北梁攻坚等各方面各领域工作中，发改委及旗县区发改部门都正在投入更多的精力、更多的时间，实现着更大的作为。

风雨之后见彩虹。以市发改委的行政审批改革为样板，全市发展改革系统行政审批制度改革已初步形成“包头模式”，开始显现典型示范意义。发改委改革的努力和成果，为全市行政审批制度改革和经济社会发展做出了积极的贡献，得到市委、市政府的充分肯定和赞誉。在自治区发改系统行政审批制度改革中，包头市已明显地走在前列。经多次听取汇报并几次组织来包调研，自治区发改委领导高兴地指出，在全面深化改革的新时代开启之际，包头已经走出了一条成功之路，形成了“包头模式”，建议全区各盟市向包头观摩借鉴。

七、问题与建议

发改系统行政审批改革积极推进的同时，也存在着不小的问题、困难和矛盾，突出表现在以下两个方面：

一是人力资源支撑方面。发改系统作为政府综合经济部门，除负责固定资产投资项目审批工作之外，还承担着重点项目实施、招商引资、资金争取、物价监管以及经常性的综合协调、专项推动等大量的工作职能，超负荷运转、人员紧张问题久已存在。按照本轮行政审批改革要求，必须选调业务骨干、成立专设机构、授权专人负责，造成多数旗县区发改部门日常工作与审批业务疲于应付，甚至出现难以为继的困难局面。

二是部门协同改革方面。固定资产投资项目审批涉及规划、国土、环保、发改、住建、维稳等若干职能部门，部门间联动机制、支撑关系、运转流程、前置条件等多方面制度和机制设计都直接影响着行政审批的效能和结果。本轮行政审批改革中，市发改委在取消和下放审批权限上进行大刀阔斧的改革，旗县区发改部门也积极衔接和落实，但由于有些部门未能同步或协同下放权限，旗县区发改部门还必须时常到市直部门协调手续办理，造成发改系统审批改革的掣肘和梗阻，甚至使个别项目、某些环节的审批改革只能流于名义上的下放。

为切实解决改革进程中的问题和矛盾，进一步深化和完善发改系统行政审批制度改革，结合本次专题调查研究情况，提出以下三点建议：

1.加快软硬件建设和机构调整改革。以市政务服务中心行政审批大厅为样板，尽快完成旗县区市民大厅建设，配备必要设施并提供必要条件，抓紧投入使用。加快行政审批软件系统、市与旗县区联网平台等软件开发，尽早完成互联网接通和软件安装调试，实现网上办公、网上审批。研究解决旗县区发改部门机构设置和人员配备问题，考虑行政审批改革需要，适当增加职能科室、人员编制和干部职数，同时给予业务经费保障。

2.加快推进部门行政审批协同改革。继续深入落实国家、自治区和包头市关于加快行政审批制度改革的各项政策措施，在上半年改革取得显著成效的基础上，结合包头实际，大胆探索，勇于突破，敢于创新，全面推进市直各部门审批事项改革，聚焦实现部门间改革的协同和共进，简化部门间的审批关联，进一步提升行政审批的整体效能。

3.加快推动审批制度改革的深化和完善。行政审批制度改革的根本目的和判断标准，是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。发改系统行政审批改革完成阶段性任务后，应当马上着手，深入研究全市经济运行发展的成绩、形势和走向，分析主要经济指标、重点领域、重点任务的变化情况，研判改革的影响和成效，找出深化和完善改革的路径、节点、突破口，推动全系统改革循着正确的轨道，走向更大的成功。

本次调研充分表明，以市发改委为主导，全市发改系统行政审批制度改革已经获得重要的阶段性成功，为下一步的改革发展开启了新的局面。站在发改部门行政审批工作的角度，我们完全可以说，项目业主和投资方在包头的事业已经开始进入“结束跑手续、走向市场化”的良好状态，这正是包头全体发改人努力的初衷，是全面深化改革至高的期望。

发展没有止境，改革仍在路上。我们完全有理由相信，在不断的学习、总结、探索、创新中，全市发展改革系统的行政审批制度改革将进一步推进和深入下去，发改系统也将为包头市全面深化改革、实现新的跨越和发展做出更多更大的贡献。

（执笔：任翠玲、崔林）

责任编辑：代建明