国家治理体系现代化与公众参与反腐败斗争

韩洋

[摘 要]党在新的历史条件下进行反腐败斗争，既要借鉴革命战争年代的成功经验，又要适应今天全面深化改革的发展要求。要通过引领思想领域的崇高价值、构建系统化的制度体系、健全权力运行的民主机制、运用信息化的传媒手段、创新科学民主的实现方式等途径，让人民群众通过社会主义民主机制积极投身到反腐败斗争中去，从而实现有效而民主的国家治理体系与治理能力的现代化。

[关键词]国家治理体系；反腐败；公众参与

[中图分类号] D261.3 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2014）11-0050-03

党的十八届三中全会提出“推动国家治理体系和治理能力现代化”的重大战略思想，标志着我国从传统的治国理念向现代治国理念的转型。国家治理体系现代化与反腐败的源头治理紧密相连，国家治理体系现代化的基本价值和核心要素与反腐倡廉建设的基本要素高度重合，[1]因此，我们必须建立新的国家治理腐败体系。公众参与是现代国家反腐败的重要经验，是推动反腐倡廉建设发展的关键性举措，在新的国家治理腐败体系的建设中必须充分运用公众参与的力量。

一、公众参与反腐败的历史经验

中国共产党的反腐败斗争史中，公众参与是推进廉政建设的极为重要的举措。正如共产党早期领导人任弼时所指出，同贪污腐败行为做斗争，“唯一的办法，就是在党内发动所有的党员群众，在政府系统中发动广大的劳动群众。”[2]

（一）开辟群众参与的举报渠道。1928年中共六大通过的党章决定成立党的审查委员会，并选举产生以刘少奇为书记的中央审查委员会。1931 年成立了中央特别工作委员会，它是当时党内的最高监察和纪律检查机关。1931年11月苏维埃政府在瑞金成立的中央工农检察部，以及为了配合工农检察部而建立的突击队、轻骑队、工农通讯员、群众法庭等群众性组织，都是公众参与反腐败斗争的举报渠道。工农检察部是政府监督机关的重要组成部分，它的主要任务是对国家企业和机关等各种违反政策的行为进行监督和检举。突击队、轻骑队等群众性组织广泛发动工农群众对政府及工作人员进行监督，使腐败分子无藏身之地。

1932年初，中央苏区开展了党内第一次大规模反腐肃贪运动，就由于群众的积极举报而查处出一大批腐败分子。瑞金县叶坪村苏维埃政府主席谢步升因贪污财物牟取私利被枪决，是工农检察部查办的第一个贪污大案。苏维埃大会工程处主任左祥云贪污246.7元，瑞金县财政部会计科长唐红达侵吞公款约2000元，雩都县军事部长刘仕祥贪污公款200余元，三人经公审后均被判处死刑。1937年-1939年间，陕甘宁边区司法机关依法查处了180余起贪污案，其中绝大部分是由轻骑队等群众性组织揭发的。

（二）创新群众参与的斗争形式。民主革命时期，党十分注重运用群众的力量来监督党和政府中的贪污腐败行为，鼓励群众通过合适的斗争形式直接参与到反腐败中来。1937年陕甘宁边区的“黄克功事件”就是一个典型案例。黄克功少年时代就参加红军，跟随毛泽东经历过井冈山革命根据地的斗争，参加过保卫中央苏区的反“围剿”战役，并在长征中立过大功。他在担任延安抗日军政大学第六队队长时对女学生刘茜逼婚未遂的枪杀案件在延安轰动一时。一些人认为他自恃有功，无视法纪，必须付出应有的代价；也有不少人特别是和他一起战斗过的“老井冈们”纷纷出面为他求情，认为可以给他戴罪立功的机会。中央决定召开千人大会，通过人民公审的方式予以解决，黄克功最终被人民法庭判处死刑。可以说，人民群众在此次事件的检举揭发和公开审判中都发挥了重要作用。

在反腐败斗争中只有紧紧依靠人民群众，充分发挥人民群众的强大力量，才能取得惩治和预防腐败的最终胜利。民主革命时期，人民群众自发参与监督的行为，坚决打击了党内腐化现象，有力保障了政治和社会的廉洁，切实地维护了群众的利益。因此，人民群众通过合适的斗争形式自发参与监督腐败，是党在革命时期反腐败斗争的重要经验。

（三）构建群众参与的组织载体。事实上，群众参与反腐败载体的制度化规定，能够为群众有效参与提供最重要的保障。党成立后不久，就设立专门机构受理群众监督的相关事宜，通过群众的参与纠正党内的错误行为。到了抗日战争时期，党在根据地的县、区、乡、村的各级行政机构分别设置了相应的代议和监督机关，使广大人民群众有效地参与到地方和基层的政权中去，有效加强了对领导干部的监督。1943年1月，党在晋察冀边区成立了参议会，使得根据地内拥有了“边区一级的最高的民意机关，直接和经常地监督与领导政府的工作，使边区的民主政治建设构成了完整的体系”。[3]可以说，晋察冀边区的参议会是党在抗战时期建立的一个体现群众参与的民主权力机构，确保了党的领导干部处于广大群众的监督之下。

抗日战争时期，根据地内建立“三三制”政权，让广大人民群众充分参与到政权的运作过程中，通过民主选举的方式将人民群众拥护、也愿意为群众服务的优秀人士推举到重要岗位上来，从而在政权构成方面减少了腐败的滋生，有效地加强了廉政建设。边区人民在“三三制”政权的领导之下，获得了当家作主的权利，并充分利用自己的力量来监督党和政府的工作，党内的消极腐败现象得到了最大限度的遏制。

二、国家治理体系下推进公众参与反腐败斗争的关键性路径

中国共产党在革命战争年代通过公众参与的方式取得了反腐败的成效，今天单靠群众运动难以解决现实中的腐败现象。在国家治理体系现代化的背景下进行反腐倡廉建设，要求我们吸取革命年代的经验教训，适应全面深化改革的新形势，通过以注重思想领域的引导、构建系统化的制度体系、健全权力运行的民主机制、运用信息化的传媒手段、创新科学民主的实现方式等途径真正把公众参与重新带回到当前的反腐败斗争中来。

（一）注重思想领域的引领，为公众参与提供强大的精神动力。革命时代共产党用各种各样的方式号召群众参加革命，提升了人们的政治热情。在全面深化改革的今天，我们仍需要充分发动公众的参与意识。对于一个超大规模社会，共同的生活信仰与价值体系是凝聚人心、凝聚社会的基本力量。[4]在现代反腐败的过程中，构建能够达成公众参与共识的思想动力是取得反腐败胜利的前提条件。历史实践证明，公民对廉政文化的认同，是形成全新的思想价值的基本条件。要想有效地参与到反腐败斗争中去，就必须注重思想领域的引领，培育廉政文化。

注重思想引导是发达国家反腐败的基本经验。根据透明国际组织所发布的全球清廉指数，芬兰、瑞典、澳大利亚、新加坡、荷兰等国长期处于世界清廉指数的前列。纵观这些清廉国家的反腐败经验，可以发现他们都特别注重对公众的思想教育，培育公众的廉洁理念。共产党在民主革命时期也非常重视对群众的思想教育，力图在思想上提高反腐防腐的能力。当前，要开设专门课程来对公民开展国家意识、权利意识、廉政意识等价值观引导，培养公民的主体意识，使公民在参与国家政治生活的过程中具有高度的政治责任感和强烈的主动精神。通过持续的教育渗透过程，使廉政文化逐渐扩张到社会的方方面面，在全社会营造廉洁的社会环境。

（二）构建系统化的制度体系，为公众参与提供规范的活动渠道。制度本身具有根本性、全局性、稳定性和长期性等特点，制度建设在反腐败斗争中具有根本性地位。革命时代的反腐败中虽然也有制度建设的要素，但并没有建立起一套完整规范的制度体系。要从根本上让公众直接参与到阻止权力滥用、以权谋私等腐败问题中来，必须构建一套完善的现代制度体系，用强有力的制度支撑来规范权力的运行、约束干部的行为、为公众参与提供规范的活动渠道，从源头上遏制腐败现象的滋生蔓延。

公众是反腐败的根本力量，要充分发挥这一力量，就要进一步完善公众参与反腐败的制度体系。首先，要完善信息公开制度，确保公众的知情权。加快推进政府信息公开法律制度体系建设，把政府信息公开的内容具体化，使公众参与有合乎法律规范的依据。其次，要健全信访举报制度。这是打击腐败非常重要的环节。应健全保护举报人和证人制度、健全举报的奖励制度、建立专门的证人安全保护机构，把举报制度和保护证人制度纳入法制化轨道，以此激励公民参与反腐败的积极性。

（三）健全权力运行的民主机制，为公众参与提供有效的监督平台。孟德斯鸠曾经论述：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[5]腐败问题的本质是权力的滥用问题。要控制腐败现象就必须从它的本质入手，让权力受到应有的制约和监督。

公众参与是一种有效的防止权力腐化的途径。要发动社会各方面的力量进行反腐败，则必须健全权力运行的民主机制。首先，要健全干部选拔公开机制。干部选拔要公开、透明，要落实任前公示制度，保证选贤任能、用人纯洁，大力营造风清气正的用人环境。其次，要健全公众监督干部机制。要把公众监督贯穿干部考核、选拔、任用的全过程，建立健全预防、发现、纠正的公众监督机制。第三，要健全公众表达机制。公众对干部工作提出的问题、意见和实名举报等，要做到有举报必有受理、调查，坚持调查结果及时回复和反馈，畅通各种公众表达渠道，增强公众参与的信心。

（四）运用信息化的传媒手段，为公众参与提供有力的技术支撑。报纸、电视、网络等媒体的监督是公众参与的重要渠道，是反腐败的有力利器。马克思曾指出：“报刊按其使命来说，是公众的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的眼睛。”[6]借助于被称为“第四种权力”的媒体力量，公民充分的言论自由和舆论监督权利得到保障。媒体对于预防腐败的作用主要体现在腐败现象的曝光能够使公众从外部对行政机关施加压力、逼迫有关监督机构对腐败分子进行调查，从而使滥用权力者时时处于“背靠悬崖的危险”，在未行动之前就考虑到舆论压力。

随着互联网时代的兴起，网络作为一种新的信息交流与传播工具，因其开放互动、高速有效、方便快捷、安全隐蔽等特点而迅速被人们所接受，公众参与反腐败斗争的热情重新被激发出来。首先，要提高媒体的自由程度，充分利用网络的力量宣传反腐倡廉的政策法规，大力曝光腐败案件，形成对腐败的强大环境压力。其次，要加强互联网诉求载体建设，可以在政府门户网站上开设举报信箱、开设专门的信访网站等，网上直接受理公众投诉。再次，要因势利导，建立完善、规范的网络监督机制，避免网络成为恶意诽谤和散布谣言的工具，从而真正为公众参与反腐败提供技术支撑。

（五）探索科学民主的实现方式，为公众参与提供坚强的政治保证。公众参与反腐倡廉建设不仅要求有便捷的参与渠道和监督平台，更要求公众和行政机关之间建立良好的互动关系。探索科学民主的实现方式，让公众以一定方式集中表达意愿，让公众有对政府部门、领导干部和公职人员进行民主评议的权利，切实维护公众的表达权和参与权，为公众参与提供坚强的政治保证。

为建立科学民主的公众参与反腐败的实现机制，我们还必须通过一系列措施和制度来明确公众参与的重点、实现机制和实现方式。首先，要建立公众意见受理机制。设立专门负责受理公众事宜的机构，安排专人负责接待工作，并要求各监管部门向公众公布热线电话。其次，要建立意见处理机制。对于公众提出的本部门职责范围内的事宜要及时派人进行调查和处理，并对重要案件进行督查、督办，防止部门之间互相推诿，提高工作效率。第三，要建立公众意见反馈机制。行政机关对公众提出的意见进行反馈，既是对公众的尊重，也是公众参与反腐败斗争能够取得良好效果的关键。只有公众的意见得到行政部门的充分尊重、认真处理和及时反馈，公众才能对公权力的执行效力产生实际影响，公众参与才是有效的政治参与。

腐败问题关乎党的生死存亡。在一个现代化的民主国家，公众参与反腐败能够有效地防止公权力的变异，遏制腐败的滋生和蔓延。党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，对我们党在全面深化改革过程中实现反腐倡廉建设提出了新的要求。建立现代化的国家治理腐败体系、实现国家治理能力的提升需要时刻保障公众参与的科学性、民主性、合法性和有效性，切实维护好、实现好和发展好人民群众的根本利益。国家只有真正认可人的尊严和价值，为公众提供表达批判思想以及与国家公权力互动的空间，反腐败的力量才能得到加强，反腐败的斗争才能最终取得胜利。

参考文献：

[1]高新民：国家治理体系现代化与反腐倡廉建设[J].中共党史研究，2014（2）.

[2]中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室，中共党史教学参考资料（18）.

[3]萧斯：《记边区第一届参议会》，《第一届参议会大会汇刊》，1943-4-20，B-2页，河北省档案馆革命历史档案，档案号579-1-15-10.

[4]唐皇凤，大国治理与政治建设[J].天津社会科学，2005（3）.

[5]孟德斯鸠，论法的精神[M].北京：商务印书馆，1961，154.

[6]马克思恩格斯全集，第一卷[M].北京：人民出版社，1956.275.

作者系中共上海市委党校研究生

责任编辑：赵 菲