汪清县城市化进程中的耕地保护问题

摘要：近年来，随着我国城市化、工业化水平的迅速提升，建设占用耕地趋势日趋激烈，耕地面积锐减，尤其在快速发展的城镇化地区，耕地保护俨然成为实现地区经济可持续发展、保障粮食稳定、生态安全的重要瓶颈。为此，必须加强耕地资源的开发、利用、保护和管理，有力地促进耕地总量的动态平衡，以实现城市化健康发展。本文以汪清县为例，全面分析了城市化进程中，耕地保护问题的现状、原因以及面临的窘境，在此基础上，提出了协调汪清县城市化进程与耕地保护的几点对策与建议。

关键词：城市化；耕地保护；可持续发展；汪清县

中图分类号： F299.2；F323.211 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.21.0011

近年来，在国家政策引导下，各地区城市化、工业化进程迅速推进，建设用地扩张不断侵蚀农用地，耕地总量日趋减少，耕地保护问题已经成为区域社会稳定、粮食安全、环境保护的重要瓶颈。同时，耕地保护问题也成为政府部门、学术领域的研究热点[1-2]。学术界关于耕地保护的研究成果非常丰富，主要集中于国家、省域范围的耕地数量变化趋势研究[3—7]，耕地变化驱动力研究[8-10]，城市化与耕地关系研究[11-13]，耕地保护调控研究[14-16]等几个方面，而基于微观尺度实地调研的县域耕地保护问题，却少有报道。

鉴于此，本文以汪清县为例，全面分析了城市化进程中，县域尺度的耕地保护问题的现状、原因以及面临的窘境，在此基础上，提出了协调汪清县城市化进程与耕地保护的几点具体对策及建议。

1 研究区概况与数据来源

1.1研究区概况

汪清县位于吉林省延边朝鲜族自治州东北部，全县下辖汪清镇、大兴沟镇、天桥岭镇、罗子沟镇、百草沟镇、春阳镇、复兴镇、东光镇、鸡冠乡，毗邻黑龙省江宁安市、穆棱市和东宁县及俄罗斯、朝鲜。区域总面积882581.15公顷，2010年实现地区生产总值28亿元，年末人口30.5万人。境内林产资源丰富，其中珍贵树种比重较高，同时也为畜牧业发展提供了广阔的空间；汪清地区成矿地质条件极为优越，境内有多条大型矿产成矿带，目前共发现各种矿产资源41种；汪清县内主要有嘎呀河、绥芬河、珲春河三大河流，汪清区域年均降水量550毫米，平均年径流量为18.2亿方立米；汪清县东部多山，西南部低而平坦，属于河谷平地，自然环境十分幽静，土地资源丰富，土质肥沃，适于生产各类粮食作物和经济作物。

1.2数据来源与说明

本文中主要数据，如土地利用现状数据、经济社会发展数据来源于：2009年第二次土地调查数据；《汪清县土地利用总体规划（2010-2020）》；延边州汪清县2009年国民经济和社会发展统计公报；调研数据。

2 研究区土地利用状况

2.1研究区土地利用现状

根据汪清县第二次土地调查成果：2009年，汪清县土地总面积882581.15公顷，根据当地实际情况，划分为8个一级地类，30个二级地类。研究区耕地总面积71404.62公顷，占全县土地总面积的8.09%；园地总面积2312.88公顷，占全县土地总面积的0.26%；林地总面积782050.82公顷，占全县土地总面积的88.61%；草地总面积6901.68公顷，占全县土地总面积的0.78%；城镇村及工矿总面积6814.68公顷，占全县土地总面积的0.77%；交通运输用地总面积5389.86公顷，占全县土地总面积的0.61%；水域及水利设施用地总面积74441.78公顷，占全县土地总面积的0.84%。其他土地总面积264.83公顷，占全县土地总面积的0.04%。如表1所示。

2009年，全县拥有城市道路总长55.2公里，道路总面积为76万平方米，三年新增道路总长度6公里，新增道路面积20万平方米，更新改造道路11公里，改造面积33万平方米；三年新增绿化覆盖面积35公顷，绿地面积50公顷；栽植各类树木1.8万株，摆放盆花25万余盆。城市绿地率已达25.8%，绿化覆盖率已达28.8%，人均公共绿地面积已达4.6玉方米。

2.2 耕地利用状况分析

2009年，全县耕地总面积71404.62公顷，占全县土地总面积的8.09%。其中，旱地面积最大，约为64937.28公顷，水田次之，约为6381.75公顷，水浇地面积最小，约为85.59公顷，分别占耕地总面积的90.94%、8.94%、0.12%。

图1 汪清县耕地面积结构图

2.2.1 人地矛盾激化，未利用地匮乏 保护耕地的基本思路首先要保障耕地的数量，在地区社会经济发展的同时，要考虑耕地数量的两大保障：一是耕地数量足以维持区域人口生产、生活、生态、生财的基本需求；二是耕地数量足以维持所承载地区人口四大基本需求的可持续满足。两者同时满足，才有可能实现具有可持续性的耕地数量安全和粮食安全[1]。

2009年，汪清县城市化水平约为50%左右，正处于城市化进程的快速发展时期，城市建设模式以土地利用外延扩展为主要特点，因此，随着城市化水平的不断提高，在短时期内，城市化必将极大程度的缩减耕地规模。截至2020年，汪清县规划建设用地占用农用地指标约为770公顷，其中耕地面积460公顷。另外，非农业人口逐持续增长，汪清县2010年城镇人口15.25万人，2020年预计城镇人口达到19.2万人，不难看出，人地矛盾的加剧是在人口急剧增加和耕地面积迅速锐减的共同作用下产生的。因此，从长远看来，严重制约汪清县经济发展的重要因素，必将是地区耕地后备资源不足这一客观条件。

2.2.2 耕地质量总体下降，粮食产量有待提高 土地系统是一个由自然、社会、经济、生态等子系统复合而成的综合系统，而人类对于土地的引致需求也因此丰富，主要包括，生态需求、生产需求、承载需求，因此耕地质量可以理解为满足人类多种引致需求的土地基本要素条件 [2]。endprint

汪清县以旱田为主，低产田面积大，地形多为山地，不利于开垦，粮食产量不高，人均耕地占有量为0.45 公顷。汪清县耕地分布具有显著的地域性，罗子沟镇和大兴沟镇的耕地数量相对较多，是汪清县的粮食主产区，二者耕地面积之和占全县的49.11%，汪清县粮食产量呈逐年上升趋势，但是还存在波动情况。城市空间的趋向，总是趋同于地区农用地的地域空间，这一特点是由土地本身的自然综合因素所决定的，从而造成滥用土地的现象较多，使部分耕地污染程度加重，这些都直接影响了粮食产量和质量安全。

3 城市化进程中耕地利用问题的产生原因

3.1小城镇建设规划科学性、规范性不强，严重缺乏地方耕地保护意识

现阶段，小城镇发展规划从部门组织论证、编制、实施、调整、修改等各个阶段，均存在不同侧重、不同程度的缺陷，缺乏规划的科学性、理论性、规范性。同时小城镇在编制其未来发展规划时，并没有体现出地方政府、社会公众的耕地保护意识。反之，由于小城镇规划缺乏宏观控制、指导思想不成熟，以及受地方行政区划和管理权限的约束，直接导致小城镇盲目建设，数量多，规模小，布局不尽规范，基础设施落后，土地利用水平不高[17]。

汪清县水田、水浇地主要分布在山间平地之间，数量较少，利用十分充分，整理潜力较少，在规划时将经济利益丰厚的项目置于地势平缓的地带，占用了部分耕地，不利于耕地保护，同时汪清县旱地总体质量不高，低产田面积数量大，各乡（镇）密度大，辐射半径短，直接造成小城镇辐射集聚、功能扩散重合所带来的区域建设资金浪费。

3.2城市化进程加快，导致农业产业结构调整加快和生态退耕力度加大

城市化进程的推进，势必会带动辖区重点项目、工程、设施的启动，而这些活动对于当地耕地资源的占用更是不可避免；生态退耕活动日渐频繁，用地单位总是趋向于比较利益较高的用地项目。据研究显示：单位面积用于林果生产、养殖业、工业、餐饮业的收益最高分别是粮食收益的10.8倍、207.7倍、100.0倍、和204.6倍。在这种比较利益的影响下，农民进行了大量的农业结构调整活动，这也造成一定程度耕地数量、质量的破坏，以及相当数量的 “农转非”[18]；大批量的农村劳动力向城市集中涌入，从而引起老城市规模的扩张和新城市建立，这正是实现我国城市经济快速发展，社会文明高度发达的必然趋势[19]，这种趋势必然要占部分耕地，对城市进程的耕地保护是一个挑战。

3.3我国关于土地资源的相关法律、法规、政策、制度尚不完善

目前，我国与土地资源相关的法律、法规、规范、制度仍然不健全，远不能解决当前城市化推进所带来的土地资源开发、利用、保护与管理等各个方面的问题。由此，导致国家因需所征收农用土地而引发社会冲突、分歧、矛盾不断，最终导致耕地大量损失。另外，地方政府的政绩观念也是导致耕地损失的间接原因[20]。

我国土地制度的不完善，土地及相关产业的巨大利润让一些腐败分子谋取了巨大的个人利益，这需要进一步完善我国政策机制，加大相关法律约束力，加强法制培育，制定法律、法规，以及时和有效地阻止各种土地投机和腐败行为。

4 协调城市化进程与耕地保护的对策及建议

4.1科学规范、定位小城镇发展，协调城市化建设与耕地保护之间的关系

根据汪清县地域资源禀赋、社会经济发展状况、产业特色，将本区域国民经济发展规划、土地利用规划和小城镇发展规划有机地结合起来，从整体和全局出发，从三个部门的三大规划入手，掌握好指标、限标与坐标的科学合理衔接。严格控制城市建设新占耕地，充分挖掘城镇土地潜力，合理确定镇区规模，注重提高土地利用率，实现土地集约化经营，走内涵发展的道路[21]。

4.2合理控制城市扩展，挖掘存量用地

城市不断扩张，而土地资源总量有限，因此，城市规模扩张必须要走深度挖掘存量土地潜力之路，提高存量土地的利用效率，通过社会、经济、技术、制度等手段，不断提高小城镇区域土地的承载强度。同时，小城镇更要严格控制新增建设用地指标，严格监管土地供应，对低水平重复建设、盲目扩大建设规模和高档房地产开发，要从严控制；强化土地市场管理，防止以各种开发区等名义占地、圈地等，浪费土地行为，在建设占用地规模增加的情况下保证实现补充建设占用耕地，做到平衡有余。

4.3优化城市用地结构，建立土地集约化利用体系

一是城市发展势必涉及到区域土地利用规划，对于区域土地的开发、利用规划必须要建立在遵循当地自然、经济、社会规律以及公众认知的基础上 [22]；二是改变那种好大喜功、急功近利的偏重新区开发，忽视旧城土地再开发改造的模式。城市发展思路要兼顾城市建新区开发与拆旧区改造的综合、立体、高效发展模式，同时要综合考虑城市用地的生产、生活、生态、生财利益的最佳融合；三是客观、合理建立城市土地利用的集约评价指标系统，着重解决城市用地低效、闲置、滥用的土地违法现象，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调统一。

4.4树立耕地可持续开发、利用、保护、管理的观念

在当前耕地保护形势日趋严峻的状态下，汪清县耕地保护工作仍然存在一定的问题，更侧重于对耕地数量的重视，相对于耕地质量的保护略显不足。因此，当前汪清县耕地保护工作更应注重耕地质量的提高、耕地的产量、生产力、产出效率等经济指标，逐步达到耕地社会效益、经济效益、生态效益的协调统一[23]。为此，必须理清对于耕地实现可持续开发、利用、保护、管理的基本思路：一是耕地面积须保证；二是耕地质量须提高；三是生态环境须维护；四是生产能力须关注，努力实现在保护中促发展，在发展中求保护。

5 结语

本文在查阅与本研究课题相关的学术文献成果的基础上，结合研究区第二次土地调查成果，并进行一系列实地调研与文献查阅工作后，全面分析了汪清县当前土地利用状况，并客观、直接的分析了城市化进程中耕地利用现状、问题、特点、及产生原因。同时以城市化理论、可持续发展理论作为理论指导，提出了解决汪清县城市化进程中耕地保护问题的四点建议。本研究对于汪清县的地区经济发展、粮食安全以及生态环境改善具有积极作用。endprint

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作者简介：刘宝涛，硕士，吉林农业大学经济管理学院，助教，研究方向：土地经济、土地资源利用。endprint