地方债“收缰”

张智

国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，明确中央不兜底，谁举债谁负责，对于约束地方政府过度举债无疑是一记重拳。

马儿在脱缰前终于被套上了嚼子。

就在各地新城林立、高楼争辉、城市基础建设如火如荼之际，债务的阴云却笼罩在地方政府的上空挥之不去。

10月2日，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，全面部署加强地方政府性债务管理。这是国务院首次发文全面规范地方政府性债务管理，标志着处在经济转型关键期的中国基本建成完整的地方债务风险管控制度框架，意味着我国以修明渠、堵暗道方式构建的地方债体系将全面上路。

“现有的地方债务中，绝大部分都是在《预算法》不允许地方举债的条件下形成的，真正属于合规发行的地方债券只占极小比例。只有地方自主发债，地方人大、中介机构以及广大投资者等监督约束机制的作用才能有效发挥出来。”国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员魏加宁表示：

“如果得到恰当执行，它可以降低公共部门的借贷成本，并最终降低财政不可持续的风险。”摩根士丹利大中华区首席经济学家乔虹撰文表示。

不过，南于失去中央政府担保，乔虹预计，短期内可能会推动利率走高。与此同时，允许债权人在市场规则下承受亏损可能会造成一些违约发生。

危险的地方债

对地方政府来说，融资既是蜜糖，又是毒药。

地方政府近年来从银行、债市及其他平台融资达数万亿，为中国“稳增长”立下了汗马功劳。但同时，也为地方政府带来了庞大债务。

2013年，国家审计署在其官网上公布了对36个地区地方政府本级政府性债务的审计结果。审计结果显示，至2012年底，债务余额共计3.85万亿元，比2010年增长了12.94%。有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%。此外，2014年和2015年共计将有4.2万亿元地方债到期。

据财政部测算，截至去年6月底，地方政府负有偿还责任的债务约有12万亿元，其中地方政府融资平台举借的政府负有偿还责任的债务超过4万亿元。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%。

但这显然是保守估计。

按照上海交通大学上海高级金融学院副院长朱宁估计，各层级政府的债务总额在25万亿元到30万亿元，约占GDP的60%左右，这其中还不包括社保体系资金的缺口。

国际评级机构穆迪今年年中披露的数据显示，江苏、北京、四川、浙江、山东、贵州、上海、重庆、吉林、重庆、辽宁、河南、内蒙古和江西等地一年内到期的债务额占总债务的比重超过25%。除了海南省以外，其他各地一年内到期的债务额占总债务比重超过15%。

“地方债务的偿还对土地出让收入依赖过大，全国承诺以土地出让收入偿还的债务占比达37%左右。在当前房地产市场景气下行的大背景下，过于单一集中的债务偿还结构加大了地方政府债务风险。”中诚信国际政府与公共融资评级部高级分析师闫文涛表示。

在此之前，我国一方面将大量地方性事务归于地方，另一方面又在法律中明令禁止地方政府发债和预算赤字。这使地方政府的财务状况异常纠结，一边是基础建设对资金的极度渴求，一边是在法律规定不能负债的情况下，只能过度依赖银行和土地收入，通过各种各样的融资平台借下了巨额的债务。

不过，问题或很快得到解决。

此次发布的意见从债务的管理、债务的规范、债务的解决以及若再发债如何融资等方面，都做出明确的规定。此外，对现在的存量债务进行管理，对未来发展需要资金的途径都做了严格的规定。

意见中，关于地方债务的底线明确表示了牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线，切实防范和化解财政金融风险。

中央不兜底

在原本中国政府管理体系下，中央政府无疑对于这些巨额地方债务负有“兜底”责任。不过，此次意见明确，谁举债谁负责。

此次出台的意见明确“地方政府对其债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。各级政府要制定应急处置预案，建立责任追究机制”。

这对于约束地方政府过度举债无疑是一记重拳。

财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，形成“借、用、还”一体化管理机制，改变目前不同部门“各管一段”的状况，是化解债务风险的关键。

“从近年来的试点来看，不少地方政府发债前并没有根据轻重缓急对融资需求进行排序，更没有对融资方式、规模进行综合考虑，做出详细的规划和安排，不管缺不缺钱，先发了再说。在此情况下，债务资金的无效使用甚至比债务的不透明更加危险。”刘尚希表示。

此次意见出台后，地方政府举债必须自负偿还责任，不能只考虑借，不考虑怎么用和怎么还，刘尚希认为，这将促使其在发债前做出详细清晰的计划，从源头上更好地防控风险。

“中央把地方政府性债务的管理责任、处置责任等，基本上限制在省这一级，而且以省为辖区，对债务融资、风险化解等承担责任。不过，预算法修改后规定省一级举债的额度是国务院定，这种情况下，债务规模国务院定，风险又是省级政府承担，需要避免权责不等。再加上我国地方政府没出台破产机制，让省政府管辖债务问题，不太容易真正做到硬化预算约束。”财政部财科所金融研究室主任赵全厚表示。

“中国的经济增长是以投资拉动的模式来推动的，投资的回报率往往低于资金成本。要解决地方政府债务问题，必须要阻断中央政府对地方政府的隐性担保，允许地方政府破产。另外，在地方政府举债时要加强对投资者的信息披露。”朱宁表示。

为全面放开铺路

2014年8月通过的新《预算法》赋予了地方政府一定的发债权，目前有10个地方省市具有地方债券自发自还权。据了解，到2015年，省级政府发债权或将陆续落地。endprint

申银万国证券研究所首席宏观分析师李慧勇表示，伴随新型城镇化的开展，地方政府不可避免迎来新一轮加杠杆过程，但新增债务将以一个更加市场化的方式出现，这将在一定程度上避免地方债务在老路上重复，财政风险和金融风险将会隔离。这一问题的解决意味着中国资产的透明度将会明显上升，系统性风险将明显降低。

2011年，《预算法》一审草案曾一度提出对地方政府债务实行“限额管理”的规定，给地方发债开了一个小口。

今年表决通过的《预算法》修订草案确立了省级地方政府的发债权，但额度由中央把控，要求预算在规定时限内进行全面公开，并建立全口径预算体系。这为地方政府合法发行债券扫清了最后一道障碍。

据中国人民银行研究局首席经济学家马骏透露，截至2014年中期，我国大部分省级政府已经在“权责发生制政府综合财务报告”的框架下，基本完成了地方政府资产负债表的试编工作，目前正在总结经验，争取完善编制的原则和方法，并开始研究如何使用资产负债表。据不完全统计，至少有上海、湖北、安徽三个省市将资产负债表试编范围扩至县区一级，其他地区则扩大试编试点城市范围。

不过，地方政府自行试点规模有所扩大，但不论是代理发债还是自行发债，最终仍由财政部代办还本付息，无法全面反映本级政府债务风险的差异。

此次的意见，规范了地方发债，为全面放开地方发债做了铺垫。国

（据《华夏时报》，题目为编者所加）

观点链接

隐性担保须破除 张茉楠

新规中一个亮点是中央政府对地方政府明确“不兜底”，但现行财政体制下仍难以根本实现。

目前，世界53个主要国家中，有37个国家允许地方政府举债。然而，与发达国家相比，中国地方政府的隐性债务比较突出。多年来，我国已经形成“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的隐性担保体系。政府对企业的支持从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任。近年来，地方政府又通过城投公司、影子银行以及其他渠道，担保各种贷款与债务，形成了大量隐性债务和赤字，这些隐性债务都没有纳入财政预算管理体系当中，仍然游离在政策监控的范围之外，责任追究更是一道难题。此外，由于政府债务借新还旧普遍，新增债务增长具备刚性，该部分可削减空间较小，这些问题都不可能通过“以时间换空间”根本解决。endprint