浅析民国初期的工业政策施政纲领及实践

凌霄

[摘 要]1928年3月，国民政府依据孙中山的建国大纲，设置了工商部，主要掌管工业、商业和劳工等行政事项，在孔祥熙1928-1930年任工商部长期间，为发展当时的国民经济，先后制订了一系列的工业行政纲领，对民国初期社会的稳定和发展，也为以后相关政策的制定奠定了基础。

[关键词]孔祥熙；工业政策 ；纲领；实践

民国初期对于工业的首要地位和主导作用有着深刻的认识。孙中山的实业救国思想在孔祥熙担任工商部长之后不断落实，孔曾强调说：“工业为对外商战之武器，亦为解决人民衣食住行之要道，总理建国方略昭示吾人，至详且尽”，“工业为商业之基本，亦即人民衣食住行之要素。总理实业计划，昭示详尽”。（1）在实践上，也实施了许多有利于工业发展的措施，其中有些措施产生了较好效果。

一、编订和完善工业法规。由于“中国为经济落后之国，工业生产尚未脱离工商业时期……以历年国内军阀之摧残，遂致社会经济立呈隍杌不安之状”（2），再加上在国民政府建立之前，原有的法规章则，有的不够完善，有的与国民党所推崇的三民主义以及当时潮流不甚符合，所以孔祥熙认为：“工商法规为一切工商施政之标准，但旧有之工商法规既多不合潮流及本党主义，应增之法规又未厘订”，故应特别注意“工商法规之修正增订”，“工商法规的编订，内则关系工商行政的遵守，外则关系改订商约的根本”（3）。因此，工商部成立不久，便邀请了工商学者和工商团体中有经验和声望之人，会同工商部职员，组织设立了工商法规讨论委员会，按照国民党三民主义原则时代发展的要求，厘定工商法规，加以修正或创新，使能合于民主精神；并另组设计委员会，集思广益，筹划建设方案。（4）在1928年3月到1930年12月，工商部所颁布实施的重要法规有以下一些：1928年《奖励工业品暂行条例》、《工业技师登记暂行条例》等；1929年《度量衡法》、《特种工业奖励法》、《技师登记法》、《工会法》、《工商同业公会法》、《公司法》等；1930年《工会法施行法》、《船舶法》等。（5）这些法规的制定，大部分是孔祥熙依照西方发达国家的经济立法经验重新设计和修正，以适应时代潮流和经济发展的需要。

二、筹办基本国营工业。在如何处理国营工业和民营工业这个问题上，民国政府认为国家既要经营关系国民经济命脉而私人资本又无力经营的大工业，又要扶持和奖励民营工业的发展。在孔祥熙担任工商部长不久就指出，应当“筹办国营大工业”，“但各种民营实业之卓有成效者，国家不再行举办，以免与民争利”；其后又再三强调“大工业需资甚巨，应由国家经营”，同时应制订有关法规“奖励民营工业发展”；“基本工业除由国家按其性质及需要创办工厂经营外，对于私人此项工厂，并应酌予奖励”（6）。因此，在1928年国民党第二届中央执行委员会第五次全体会议上提出了兴办九种基本工商业案，提议分期进行，筹办国营，鼓励民营。

国营工业筹办的目的，在于“实现民生主义，发达国家资本的理想，同时亦在奠立工业化之基础”，“欲求工业化之均衡发展，必先建设若干基本事业”（7）。当时提出的九种基本工业包括：国营钢铁事业、国营机器水电事业、国营机器制造厂、国营精盐厂、国营酸碱工厂、国营细沙工厂、国营纸浆工厂、国营酒精工厂、国际汇兑银行。此九种工业，均是以振兴工商事业，发展国民经济为目标，但建设好这些工业，需要的费用巨大，随即又草拟了发行2亿元公债的议案，分期分批，以资建设，并提出了棉织、毛织、制碱、制酸、制糖五厂亟应优先发展的建议。但最终由于国库拮据，都未能积极进行。（8）

三、呈设工业试验所。如何发展工业，改良工业现状，对当时主管工业部门的工商部而言，又是一个任重道远的课题。在20世纪20年代，中国仍然是一个极端落后的农业国家，要想使中国工业不断进步，并最终取代农业成为中国国民经济的主导部门，必须依靠科学技术的作用，这是不容置疑的。当时身任工商部长的孔祥熙也早已认识到这一点。1928年冬，鉴于工业试验与研究是发展工业必要的基本途径，呈请国民政府筹设工业试验所。呈文中称：“窃维工业之振兴，必本于科学，而科学之昌明，尤于试验，是以世界各国，对于工业之如何改良，商品之如何鉴别，标准之如何规定，以及制造方法之如何检验，盖无一不以科学为基础，更无一不以试验为依据。”（9）另外，工商部筹设中央试验所也是迫于审核科技发明创造奖励证明的需要。（10）呈文中也提到：“工商各界，以其出品来部，呈请奖励证明者，肩踵相接，自应妥为审核，详加指导，方足以慰喁望而促其进行，但国货之真伪，制造之优劣，既非目力所能鉴别，亦非徒手所能分析，势不能不借助于精密之仪器及纯粹之药品，否则虽有专家亦将束手，祥熙一鉴于东西各国之成规，二惕于工业主权之旁落，三迫于工商界之要求，职责所在，未敢因循。”（11）

1930年1月工商部呈准单独筹设中央工业试验所，并由张泽尧（任筹备主任）、吴承洛、张可治、施行如等人负责筹备工作，最终于1930年7月5日正式成立。中央试验所作为当时全国最大的工业研究试验机构，其基本宗旨就是要促进中国工业技术的进步，从而推动中国工业的发展。

四、制定度量衡标准。国民政府建立以后，由于当时旧有的度量衡紊乱复杂，各地标准不一，严重影响了国民经济健康有序的发展。孔祥熙认为“度量衡为整理庶政之始基，关系民信甚为重大”，“亟应彻底改革，力谋统一”，所以他在上任伊始发布的《工商行政宣言》里就提出了“制定度量衡之标准，设所制造并酌量地方情形，分期切实推行，以期全国渐趋划一”的纲领，随后将这个纲领付诸实施，并取得较好效果。

首先，确定度量衡标准。召集专家详细讨论，最终决定采用万国公制为标准制，并兼顾国民心理及社会习惯，另定市用制为辅制，于1928年7月公布实施。市用制具体指的是长度以标准尺三分之一为市尺，计算土地面积以六千平方市尺为亩；容量即以一标准升为升；重量以标准斤二分之一为市斤，一斤为十六两等。（12）随后又于1929年2月颁布《度量衡法》，将新度量衡制度规定于法律之中，以为依据。

其次，设立度量衡局所，推行新度量衡标准器。全国度量衡局于1930年1月首先在中央设立，掌理全国度量衡行政事宜。之后，各省市度量衡检定所和各县市度量衡检定分所，先后也先后陆续成立，分别专司省市和县市划一事宜。为了训练全国度量衡检定人员，全国度量衡局于1930年3月设立了度量衡检定人员养成所，分高初级学员入所训练。养成所的设立，对新度量衡的推广以及检定事务的展开均起到重大的作用。划一度量衡必须有准确的标准器，这样才能使得“法律有所公证，检校有所依据，人民有所取法”（13），因此国民政府颁布了《度量衡标准方案》，后工商部接管北平权度检定所，在经过一番整理之后，于1930年10月开始制造标准器，通令各省市领取新度量衡标准器，这样大大加快了标准器在全国的推广。

再次，提出“分期切实推行，以期全国划一”的推行纲领，1929年9月，他召集工商部，开会讨论了全国度量衡推行程序，决定采取分期分区的办法，具体如下：

以民国十九年一月一日为度量衡法施行日期，并定于十九年年底以前，先行完成划一全国公用度量衡，以资倡导。以后即按照全国各省区交通及经济发展之状况，定其完成划一之先后，计分三期：江苏浙江等十六省及特别市为第一期，应于二十年年底以前完成划一；四川云贵等十省为第二期，应于二十一年年底以前完成划一；最后青海西康蒙藏为第三期，应于二十二年年底以前完成划一。（14）

上述程序中，根据各地实情实行三期计划的构想是值得肯定的。但在具体实施过程中，由于受到水旱不断的侵扰、日本的入侵、国内政局的不稳，影响了该计划的顺利实行，实际效果不是很大。

不过，工商部实行的划一度量衡的政策，在一定程度上澄清了旧有度量衡体制的紊乱状况，有利于国民经济健康有序的发展，并为以后工作的展开奠定了良好的基础。

注释：

（1）孔祥熙：《训政时期工商部之使命》，《中央周报》第71期；《工商部过去工作之回顾及今后努力之标准》，《中央周报》1930年新年增刊。

（2）《申报》，1928年7月30日第13版。

（3）《二十五年来之中国工商》，国民政府工商部1930年8月印行，第10页；《部长在本部周年纪念日训词》，《工商公报》，第11期。

（4）李毓万：《为国尽瘁之孔祥熙先生》（上），《孔祥熙传记资料》，台湾天一出版社1985年版，第41页。

（5）郭荣生：《民国孔庸之先生祥熙年谱》，台湾商务印书馆1981年版，第63-71页。

（6）刘振东：《孔庸之（祥熙）先生演讲集》下册，第419页；孔祥熙：《二十五年之中国工商》，国民政府工商部1930年8月印行，第16页；孔祥熙：《训政时期国民生计建设实施方案》，《中国国民党第四次代表大会提案》，第4页。

（7）黄秉绶：《五十年来之中国工矿业》，中国通商银行：《五十年之中国经济》，1947年编，第172页。

（8）黄秉绶：《五十年来之中国工矿业》，中国通商银行：《五十年之中国经济》，1947年编，第172页。

（9）《经济部中央工业试验所一览》，中国第二历史档案馆藏，全宗号448，案卷号104。

（10）顾毓泉：《工商部中央工业试验所概况》，中国第二历史档案馆藏，全宗号448，案卷号2215。

（11）《经济部中央工业试验所一览》，中国第二历史档案馆藏，全宗号448，案卷号104。

（12）《十年来之中国经济建设：1927-1937》：第二章《实业》，中国国民党中央党部国民经济计划委员会编：《中华民国史料丛编》，台北中国国民党中央委员会党史委员会1976年版，第156页。

（13）《十年来之中国经济建设：1927-1937》：第二章《实业》，第159页。

（14）《工商公报》，第1卷第19期。