十八大以来习近平法治思想梳理与阐释

张恒山

【摘要】习近平关于法治的论述，代表了我党对社会主义法治建设问题的全新认识。他强调，要坚持依法治国依法执政依法行政共同推进，坚持法治国家法治政府法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。要坚持依法治国和以德治国相结合。习近平法治思想，丰富了中国特色社会主义理论的内容，指明了中国特色社会主义政治发展道路的方向。

【关键词】依法治国 依宪治国 依法执政 依法行政

【中图分类号】D92 【文献标识码】A

自以邓小平为核心的第二代领导集体提出加强民主法制建设的思想之后，我们党对社会主义法治建设的认识不断深化。中国共产党第十五次代表大会报告确定把依法治国、建设社会主义法治国家作为党领导人民治理国家的基本方略。从十五大至十八大，党的各次代表大会都强调要依循这一基本方略治国理政。十八大之后，习近平在多次讲话中深入阐释十八大报告关于全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的目标要求。他的讲话，既保持着和十八大精神、要求的一致性，又有许多创新性阐释。

在阐释建设社会主义法治国家这一目标时，习近平突出强调了贯彻、实施宪法的重要性。2012年12月4日，在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平发表讲话指出，全面贯彻实施宪法，是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。在中共中央政治局第四次集体学习时，习近平强调全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国依法执政依法行政共同推进，法治国家法治政府法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

习近平关于宪法、法治的论述，代表了我党对社会主义法治建设问题的全新认识，丰富了中国特色社会主义理论的内容，指明了中国特色社会主义政治发展道路的方向。

依法治国首先是依宪治国

宪法在法律体系中的至上地位、根本作用决定了依法治国首先要依宪治国。

宪法在一个国家的法律体系中处于特殊地位。它是国家权力产生的依据，是国家组织成立以及国家各职能机构产生的合法性根据。1949年9月，中国共产党的代表与各民主党派代表、各民主人士代表、各地区代表共同召开了中国人民政治协商会议，这是一次全中国人民代表性质的会议。该次会议上制定的《中国人民政治协商会议共同纲领》是人民代表们关于成立新的国家政权的协议，是一个临时宪法性文件。中华人民共和国中央人民政府依照该宪法文件规定的程序选举产生。1954年，中国共产党领导制定了新的宪法。所以，习近平指出，我国现行宪法可以追溯到1949年具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》和1954年一届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》。

在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平首先指出了宪法作为根本法，对于整个国家的法律体系具有统帅作用。他指出，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力，具有根本性、全局性、稳定性、长期性。继而指出，宪法是党和人民共同意志的体现，是党的事业、人民根本利益的具体体现，与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威，就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严，就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施，就是保证人民根本利益的实现。

只要我们切实尊重和有效实施宪法，人民当家作主就有保证，党和国家事业就能顺利发展。反之，如果宪法受到漠视、削弱甚至破坏，人民权利和自由就无法保证，党和国家事业就会遭受挫折。

党的十八大强调，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。实现这个目标，必须全面贯彻实施宪法。

依宪治国就是要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念。《中华人民共和国宪法》规定，中华人民共和国的一切权力属于人民（第二条）。这是中华人民共和国宪法之魂。宪法的一切制度设计、原则规定都是围绕着这一宪法理念而展开。我们党的十八大强调要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一这一中国特色社会主义政治发展基本原则，其根本就是要保证人民当家作主。

习近平在纪念现行宪法公布实施30周年大会上的讲话中突出指出，我们要坚持国家一切权力属于人民的宪法理念，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，共同建设，共同享有，共同发展，成为国家、社会和自己命运的主人。

我们要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。我们要根据宪法确立的体制和原则，正确处理中央和地方关系，正确处理民族关系，正确处理各方面利益关系，调动一切积极因素，巩固和发展民主团结、生动活泼、安定和谐的政治局面。我们要适应扩大人民民主、促进经济社会发展的新要求，积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，不断推进社会主义政治制度自我发展和完善。这些是对坚持国家一切权力属于人民的宪法理念的深刻阐述。

依宪治国就要坚持宪法规定的根本制度、基本制度和基本原则。我国现行宪法对中国特色社会主义政治制度和原则做了具体规定，其中包括：国家的领导核心和指导思想，工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，人民代表大会制度的政体，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，爱国统一战线，社会主义法制原则，民主集中制原则，尊重和保障人权原则，等等。这一套根本制度、基本制度和基本原则是对中国特色社会主义政治发展道路的规定和描述，是形成我国社会主义基本政治秩序的基础，是维护我国长治久安的根本保证。依宪治国首先就要坚持并不断完善宪法所规定的这一套根本制度、基本制度和基本原则。习近平指出，这些宪法确立的制度和原则，我们必须长期坚持、全面贯彻、不断发展。

依宪治国就要保障公民享有权利、履行义务。当代政治法律理论认为，一个国家政权机构建立、存在、运行的目的就是为了保障公民的权利。

一个国家的公民在履行基本义务的前提下，享有多项正当权利。这些权利通常通过宪法条文加以列举、宣示。公民相互之间不得侵犯他人的这些权利。国家组织、公职人员也不得侵犯这些权利。当这些权利受到侵犯时，国家组织有义务加以保护。

习近平高度重视对公民权利的保护问题。他指出，必须坚持人民主体地位，切实保障公民享有权利和履行义务。公民的基本权利和义务是宪法的核心内容，宪法是每个公民享有权利、履行义务的根本保证。我们要依法保障全体公民享有广泛的权利，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，努力维护最广大人民根本利益，保障人民群众对美好生活的向往和追求。

宪法的根基在于人民发自内心的拥护，宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。只有保证公民在法律面前一律平等，尊重和保障人权，保证人民依法享有广泛的权利和自由，宪法才能深入人心，走入人民群众，宪法实施才能真正成为全体人民的自觉行动。

依宪治国就要高度重视宪法的贯彻实施。在我们党的执政史上，曾经有过不重视、不尊重宪法的教训。这一教训告诉我们，宪法不是摆设，不是花瓶。宪法是有利于、有助于我们党长期执政的规范和指导。习近平指出，宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，全党要坚持不懈地抓好宪法实施工作。

贯彻实施宪法就要坚持人民代表大会这一根本政治制度，最广泛地动员和组织人民依照宪法和法律规定，通过各级人民代表大会行使国家权力，通过各种途径和形式管理国家和社会事务、管理经济和文化事业，成为国家、社会和自己命运的主人。要按照宪法确立的民主集中制原则、国家政权体制和活动准则，实行人民代表大会统一行使国家权力，实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责，保证国家机关统一有效组织各项事业。

贯彻实施宪法，全国人大及其常委会要继续发挥立法功能，国务院和有立法权的地方人大及其常委会要继续发挥制定、修改行政法规和地方性法规的功能，使社会主义法律体系更加完备，立法质量得到改进。

要完善立法规划，突出立法重点，坚持立改废并举，提高立法科学化、民主化水平，提高法律的针对性、及时性、系统性。要完善立法工作机制和程序，扩大公众有序参与，充分听取各方面意见，使法律准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，发挥立法的引领和推动作用。

贯彻实施宪法，意味着全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责，加强对宪法和法律实施情况的监督检查，健全监督机制和程序，坚决纠正违宪违法行为。地方各级人大及其常委会要依法行使职权，保证宪法和法律在本行政区域内得到遵守和执行。

习近平以上关于依宪治国与依法治国关系的认识，关于依宪治国意义的阐释，关于贯彻实施宪法的基本要点的论述，是对我党自改革开放以来形成的关于依法治国、依法执政理论的推进和发展。学习、领会习近平有关宪法、法治的讲话精神，对我们深化对宪法的意义和作用的认识、提升全面落实依法治国方略的自觉性有着重要的启迪、指导意义。

依法治国的核心是党依法执政

在中国，治国理政的核心是中国共产党。全面推进依法治国，要求中国共产党更加注重改进党的领导方式和执政方式，实施依法执政。改进党的领导方式和执政方式的具体表现就是依法执政、依宪执政。习近平强调，坚持党的领导，更加注重改进党的领导方式和执政方式。依法治国，首先是依宪治国；依法执政，关键是依宪执政。

新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。依法执政的基本内容是党领导立法、保证执法、带头守法。党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。

党要恪守宪法和法律，最关键的是要树立正确的关于法的理念，决不能把法视为统治阶级意志的体现，决不能把宪法和法律视为我们党单方面意志的体现。正确的法的理念是，宪法和法律既体现党的主张、意志，也体现人民的主张、意志；它们是党的主张、意志和人民的主张、意志的融合、统一；它们是人民和作为执政者的中国共产党的共同约定：今后国家政治、经济、社会等方面的事务的处理要按照既定的宪法和法律规则来进行。守住和人民的约定，才能从根本上获得人民的信任和支持，才能保证党的长期执政。

党要在恪守宪法和法律的前提下，坚持总揽全局、协调各方的领导核心作用。党要善于使自己的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作。各级党组织和党员领导干部要带头厉行法治，不断提高依法执政能力和水平，不断推进各项治国理政活动的制度化、法律化。

依法治国的重要内容是政府依法行政

依据我国宪法规定的人民代表大会制度，国务院及其下辖的各级政府行政机关是人民代表大会及其常委会的执行机构，从属于人民代表大会。人民代表大会及其常委会通过行使立法、重大事项决定、重大人事任免、监督权力来体现人民当家作主。各级行政机关通过执行人民大会立法、决定来体现执行人民意志。换句话说，人民代表大会及其常委会的立法、重大事项的决定都要通过国务院及其下辖的各级政府行政机关付诸实施。这样行政机关就成为人民代表大会及其常务会的意志得到贯彻实施的关键。

贯彻依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，必须推进依法行政，建设法治政府，使政府真正依法履行各项职能。

依法行政要求行政机关严格规范公正文明执法。习近平强调，行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

各级行政机关要强化作为宪法规定的执行机关、执法机关的执法职能意识，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责，加大行政执法力度，严厉查处危害食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。地方各级政府必须排除地方保护主义、杜绝选择性执法；排除人情干扰、杜绝不公正执法；排除权力意识、杜绝粗暴执法。

依法行政要求政府各部门的领导干部、工作人员具备良好的依法办事意识。执行法律要靠具体的执法人员。执法者的法律素质决定执法质量。习近平指出，执法者必须忠实于法律。执法者忠于法律的信念要靠培养、教育。各级政府要着力加强行政执法队伍建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，狠抓执法纪律和职业道德教育，全面提高执法人员素质。他还强调，各级领导机关和领导干部要提高依法办事能力。政府机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。提高法律意识的主要渠道就是学习。要通过建立法律知识学习培训长效机制，完善各级行政机关领导干部学法制度、各级行政工作人员、执法人员的法律培训制度、任职晋升人员的法律知识考试、考核制度等，促进法律知识的学习，强化法律意识的培育。

依法行政要求深化行政体制改革和政府机构改革。全面推进依法行政，不仅要求执法人员、各级领导干部强化法律意识、提升依法办事能力，还要求改造行政硬件系统，深化行政体制和政府机构改革。

中国共产党第十八届中央委员会第二次全体会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，体现了以习近平为总书记的新一代中央领导集体贯彻党的十八大关于建立中国特色社会主义行政体制目标要求的改革设想。该方案以职能转变为核心，继续简政放权、推进机构改革、完善制度机制、提高行政效能，稳步推进大部门制改革，对减少和下放投资审批事项、生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定、专项转移支付和收费、部门职责交叉和分散，改革工商登记制度、社会组织管理制度，改善和加强宏观管理，加强基础性制度建设、依法行政等作出重大部署。

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，（以下简称《决定》）对全面深化改革作出战略性部署。《决定》强调全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

《决定》围绕着使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，对转变政府职能、深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府作出规划。

《决定》强调要进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。

《决定》指出必须优化政府组织结构、深化机构改革。其中包括优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制；严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。

依法行政要求加强和改进政府立法与制度建设。政府一方面要重点加强有关完善经济体制、改善民生和发展社会事业以及政府自身建设方面的立法和制度建设，另一方面，要加强立法的科学化、民主化、程序化，完善公众参与政府立法的制度和机制，确保立法体现人民群众的意见、意志。在政府立法中要谨防单方面体现部门意志的立法，谨防仅小范围体现专家意见的立法。只有良好的立法、充分体现人民群众意见的立法，才是法治政府建设所需要的立法。在法治政府的制度建设中，还必须高度重视健全规范性文件的制定程序，强化规章和规范性文件备案审查。

依法行政要求政府作出行政事务决策具有合法性、科学性、民主性。各级政府、各行政部门要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，确保行政决策的科学化、民主化、法治化。同时，要建立和完善行政决策风险评估机制，加强重大决策跟踪反馈和责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

依法行政要求各级政府全面推进政务公开。政务公开是政府公信力的条件。政务公开首先是信息公开，各级政府要认真贯彻实施政府信息公开条例，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开；要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。政务公开包括办事公开。所有面向社会服务的政府部门、政府下属的事业单位、由政府购买公共服务的社会组织都要依法公开办事依据、条件、要求、过程和结果，确保政府提供服务公正。

依法行政建设要求各级政府强化行政监督和问责。习近平强调，要加强对执法活动的监督，坚决排除对执法活动的非法干预，坚决防止和克服地方保护主义和部门保护主义，坚决惩治腐败现象，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。各级人民政府和政府部门除了要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督、以及媒体和人民群众的监督之外，还要加强政府内部层级监督和专门监督。上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。审计部门、监察部门要全面履行法定职责，加强财政、预算、投资审计和各种专项审计，加强对行政不作为、失职渎职、违法行政等行为的监察和问责，严肃追究违法违纪人员的责任，促进行政机关廉政勤政建设。