哈尔滨水泥厂更新规划中提高公众参与度研究

费跃 万婷*

(东北林业大学，黑龙江哈尔滨 150040)

0 引言

公众参与城市规划是指城乡规划主管部门以外的个人和组织依照法律法规通过法定程序或途径参与和自身利益相关的城乡规划管理活动［1］。目前，我国公众参与城市规划工作仍处于较低的阶段。2008年住建部最新颁布的《城乡规划法》中虽然明确规定了公众参与的法律意义，但是没有明确规定公众参与的形式、程序、范围等，这就在根本上导致了公众参与城市规划工作难以得到地方政府的重视。因此本文以哈尔滨水泥厂搬迁为契机，分析和探索哈尔滨水泥厂工业文化遗址更新中存在的问题和相应对策，对哈尔滨水泥厂更新中提高公众参与度进行初步研究探讨。

1 初析我国城市规划工作公众参与度偏低的原因及对哈尔滨水泥厂更新的影响

1.1 公众参与度

在城市规划中公众参与是指城市居民有计划、有目的按照一定的法定程序和原则参与与自身利益相关的城市规划活动，是一种持续的、双向的过程，而公众参与度是指公众参与城市规划工作的具体内容的深度和参与范围的广度两个度量范围。公众参与度的高低是评价一个国家和地区城市规划工作发展水平的重要参考依据。

美国人Sherry·R·Arnstein于1969年发表了《公众参与的阶梯》，文中将公众参与划分成为八个阶段，从低到高分别是:操纵(Manipulation)、治疗(Therapy)、告知(Informing)、咨询(Consultation)、展示(Placation)、合作(Partnership)、权力转移(Delegated Power)、市民控制(Citizen Control)［2］。作者同时指出城市规划工作完全把公众排除外的操纵阶段以及对公众进行心理安抚的治疗阶段属于公众参与的低层级，定义为没有参与;公众被动接受信息的告知阶段、象征性的征求公众意见的咨询阶段和开始对公众信息公开的展示阶段属于公众参与的中等层级，定义为象征性参与;由对立走向合作的合作阶段、公众代表逐渐具有主导权的权利转移阶段和市民控制阶段则属于最高层级，定义为公众权利。纵观世界上的发达国家，不论是美国、英国还是日本，公众参与度都经历了一个从低到高的必然发展过程。

1.2 我国城市规划公众参与度不高的原因分析

目前我国大多数城市公众参与城市规划活动仍处于告知和咨询两个阶段。造成我国公众参与度始终徘徊在等级不高的状况的根本原因在于，由计划经济体制向市场经济体制转型导致了规划决策的经济结构发生了变化，但是规划的决策力量构成并未随着原有的一元政府主导体制向政府、开发商、公众等多元决策转化，进而导致了受城市规划影响的多方团体的力量失衡。

首先，2008年颁布的《城乡规划法》第二十八条规定“城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。”虽然对公众参与工作有一定的促进和保护作用，但是却没有对公众参与的反馈以及反馈后对规划调整进行说明。进而导致了公众参与城市规划决策的行为面临法律依据缺失，《城乡规划法》也缺少对公众参与具有指导性、程序性、规范性的明确规定，如参与的范围、参与方式、参与的途径及其保障等。由于公众参与城市规划的行为，特别是参与规划决策行为是一件不受法律保护的事情，则其可以成为一件提到政府工作日程上也可以不被提到政府工作日程上的可有可无的事情。可以说，这是我国各级城市人民政府对推动公众参与城市规划不积极不主动的根本原因［3］。

其次，应该认识到公众参与度升高也会随之而来产生代价。如它需要更多的时间和经费，降低了政府部门的工作效率;它会引起市民中褊狭的利益观念，有时会导致他们的独断专行，这正是公众参与可能导致的尴尬境地，参与没有促使双方的合作而是加剧了相互间的对立［4］。这也在一定程度上导致决策层不愿意提升公众参与度。

最后，在多数公众心中，城市规划与建设仍然是政府的工作，主动了解情况、反映问题、提供意见的居民较少。但是，造成这一现实的并不完全是公众自身的错误认识，长期以来形成的自上而下的城市规划实施惯性，政府部门上下包办、多一事不如少一事、有时甚至刻意掩盖问题的办事作风，都无形中导致了公众参与意识难以提高的局面［5］。同时由于公众普遍缺乏对于城市规划知识的了解，使得仅有的公众参与变向成了问卷调查、收集基础资料和公示对象，使得公众参与成为了“被动参与”“事后参与”，只有在切身利益受到损害时，才会“被迫参与”进行维权。

哈尔滨作为我国东北老工业基地核心城市拥有深厚的工业底蕴和工业历史。随着近些年城市化进程不断推进，城市对土地的需求量逐年增加，城市更新步伐加快，城市规划工作逐年增加。但城市建设和城市规划仍然没有彻底摆脱计划经济体制时期家长式的管理模式，这样就先天导致了公众没有参与城市规划工作的机会，再加上公众自身素质不高导致公众参与后天不足。因此，这也成为了哈尔滨城市规划公众参与始终徘徊在告知和咨询这两个阶段的重要原因。

1.3 初析哈尔滨水泥厂更新过程中公众参与面临的问题

哈尔滨水泥厂位于哈尔滨市道外区水泥路102号，全称为亚泰集团哈尔滨水泥有限公司，厂区面积约为105hm2。水泥厂西临松花江、南接阿什河，位于规划中的哈尔滨三环路和四环路的接口处，生态资源丰富、地理位置远离主城区。水泥厂始建于1934年，具有悠久的工业生产历史和工业文化资源，近些年随着哈尔滨市城市化进程不断推进，导致城市不断向外扩张以及城市对生态环境的要求逐年升高，水泥厂受其生产方式和水泥固有特点的双重影响，水泥厂继续在原址生产越来越不能适应和满足城市发展的需要。因此，水泥厂的搬迁势在必行，并逐渐提到了政府工作日程当中。

受生产水泥的长期影响，水泥厂周边的生态环境遭到了极大的破坏，尤其是水泥厂厂区内的土壤和河岸，因此生态环境恢复的程度可以决定水泥厂更新的发展方向。搬迁后的水泥厂，不论是居民安置还是地区经济的发展都将成为水泥厂更新需要重点考虑的问题。水泥厂的搬迁同时为厂区留下了大批具有重要工业历史文化价值的遗址资源，如何有效利用这些资源成为了水泥厂更新能否成为有特色、有文化、有历史的新城市社区的关键所在。综上所述，本次水泥厂的更新与公众参与息息相关的就是经济发展、生态恢复、居民拆迁安置、工业文化遗址的更新改造这四个方面。水泥厂现状示意图见图1。

图1 水泥厂现状示意图

2 哈尔滨水泥厂更新过程提高公众参与度的策略

2.1 水泥厂更新规划中公众参与的重点问题

水泥厂西临松花江、南接阿什河，地理位置远离主城区，距哈尔滨火车站直线距离为10km。水泥厂最早建于1934年，是我国东北地区最早兴建的一批水泥厂，工厂现分为生产区和生活区两大组团，厂区及其周边现有大量的职工和市民居住。

2.1.1 经济复苏是动力

水泥厂更新规划工作首先应该考虑的就是如何使得厂区更新后能产生活力和生机，而不是成为单纯满足居住功能的睡城，水泥厂更新后以什么作为主导产业，以什么功能为主进行开发，将成为规划部门和公众之间共同的关注点，在项目初期进行立项和规划设计时，公众理应具有话语权，而设计单位、规划部门等也应该适当吸取公众的意见。

2.1.2 生态恢复是关键

水泥厂紧邻松花江和阿什河，具有哈尔滨市区内难得的生态资源优势。但是由于常年的水泥生产导致了厂区内土壤、河岸都受到了不同程度的污染。在水泥厂更新规划中，公众对于生态恢复应该起到监督和督促的作用。水泥厂的生态恢复不应该仅仅是厂区内居民关注的焦点，在生态恢复和经济复苏的双重影响下，水泥厂更新必将形成旧城改造以点带片的格局，因此更新必将影响更大范围的公众，因此以水泥厂为圆心，以2km～3km为半径所辐射到的公众都应该成为关注、监督水泥厂生态恢复问题的参与者。

2.1.3 拆迁安置是难点

水泥厂更新规划必然会导致一部分居民面临拆迁安置的问题，同时也应该意识到拆迁安置是一个具有长期性、持续性、阶段性的过程，如何妥善安置居民，避免暴力执法和钉子户等问题出现，在城市公众集体利益和水泥厂居民个人利益之间寻求平衡点，应该是居民最为关注的问题，公众以什么样的方式参与拆迁安置能够使水泥厂更新规划顺利推进将会成为提升公众参与度的重要经验。

2.1.4 工业遗址是标志

随着水泥厂的搬迁，将会为厂区遗留下一大批具有历史价值、文化价值的工业遗址，其中最早的一号水泥窑始建于1934年，是重要的工业历史文物。这些工业遗址不仅对当地职工具有情感价值，在哈尔滨这座具有悠久工业发展历史的城市也具有特殊的价值，如何有效利用这些遗址使之成为水泥厂更新的标志和亮点，也应该成为公众、规划部门和专家学者等公共关注和参与的问题。

2.2 提升水泥厂更新规划公众参与度的策略

2.2.1 转变思路，加强城市规划知识的宣传和普及

首先，政府的思路需要进行转变。长期以来，政府进行新区开发、旧城改造、工厂搬迁、厂区更新等城市规划工作时一直是“家长式”的决策者，它可以对更新改造的时间、地点、改造方式、改造类型等起决定性的作用。然而，经过多年的实践证明:这种一元决策不仅会引发许多社会问题和矛盾，而且会因某些决策者的主观意识而造成城市工业历史文化不可挽回的损失。尤其是像哈尔滨这样工业历史文化底蕴深厚的城市进行工厂厂区更新改造时，更应该听取多方意见，慎重对待具有重大工业文化历史价值的工业遗址。这方面的反例就有后建成为爱建新城，始建于1898年的哈尔滨车辆厂。城市政府应该认识到，公众参与是社会政治民主化过程发展必然出现的一种社会活动，也是衡量民主化程度的一个重要标志。公众参与城市规划是政府行政民主决策的一种表现形式，它是一种合法行为［3］。因此，只有政府在思想上进行转变，才能有效推进水泥厂工业文化遗址更新公众参与度的提升，避免出现惯性思维决策造成的工业文化遗址缺失。

其次，规划师的思路要进行转变。长期以来，规划师认为自身是专业人员，全程参与规划的设计过程，这样就不可避免的将自身的价值观、设计意图强加到规划中，同时也由于效率因素决定了在前期调研过程中对现状了解不够深入细致，这样难免会造成规划与现实脱节。对水泥厂工业遗址更新改造的规划就是对其价值进行再次选择和判断，如它的历史价值、文化价值、建筑价值、生态优势、适宜的开发类型等进行综合评估，任何选择都会对结果产生巨大的差别，规划者由于自身学识和经验的限制导致做出的判断并不一定都是正确的，因此，在规划过程中应该广泛听取并采纳公众的合理意见，并在规划成果中有所反馈。

最后，公众的思路要进行转变。在本次水泥厂更新改造过程中，涉及到大量原地居民安置和职工搬迁。笔者走访调查发现，厂区内的居民大多是工厂职工、家属和年龄偏大的退休职工。这些居民在面临居住地重新开发，工作单位向外迁移的过程中应该转变传统的“听、等、靠”的方式，居民要充分认识到自己的主体地位，要明确的认识到只有自己积极的参与到水泥厂的更新改造过程中，才能切实的保护自身的合法权益不受伤害、不受忽视。因此，应该对水泥厂的居民进行适当的宣传教育，提高居民的民主意识，法律意识、城市规划城市更新知识的普及、更新改造的相关政策和案例宣讲，提高居民的自身素质才能够有效减少沟通成本，使公众能够更容易参与水泥厂的更新改造规划。

2.2.2 完善公众参与城市规划的法律法规和制度规范

城市是市民共同生活、居住的空间，随着旧城改造和工业区拆迁等运动在城市中逐渐兴起，尊重公众意见、实现多方共赢、体现社会公平和以人为本就成了旧城改造的基本原则。当前的行政主管部门可以单方面做出行政执法行为，可以凭借行政强制力迫使行政相对人(如企业、城市居民、农民等)履行义务，落实到城市规划和城市更新过程中往往造成居民、企业等群体的利益受损，在这种权力不对等的情况下，一方面以牺牲企业、公众的利益为前提来达到平衡各方矛盾的目的，另一方面往往助长了行政机关和执法人员利用权力进行牟利，不仅损害了国家和公众的利益，也可能会造成社会资源的浪费。为了缓解各方的利益冲突，在法律层面上应当赋予行政相对人进行城市规划的参与、监督等方面的权力。

因此，制定公众参与城市规划工作的法律法规成为了保障公众参与的基础。本次水泥厂更新规划可以作为地方政府制定公众参与法规的范例和参照。首先，在宏观层面上应该明确公众参与城市规划的目的、内容、职能分工、权力分配、组织结构、权限、工作办法、处罚措施等，才能确保公众参与度得到提升，进而才能促进城市发展由一元决策转为多方参与共同决策。在微观层面上，应该明确公众参与城市规划的主体，原则应为项目涉及的直接主体即当地居民，以及由规划师、相关专业专家、学者、律师等组成的社会团体。只有在法律法规层面上明确了公众参与的主体的权责，才能在根本上保证公众参与的合理性。在实施层面上，法律应当赋予城市规划中行政相对人更多自主的和参与的程序性权利，这样才能够从根本上保障公众参与度逐步提升，最终达到多方共赢的效果。

2.2.3 组织成立多方参与的城乡规划委员会

传统的城市更新和旧城改造工作都是在政府和规划建设管理部门之间以封闭的形式完成的，从项目的提出、方案设计、建设实施各个环节都是政府与相关部门之间的工作。城市更新和规划最终的受众是公众，在规划过程中公众参与是十分必要的。当涉及到城市规划公共利益的民主参与应以代表性民主制度为主，以参与制民主制度为辅。采用城市规划委员会制度这样的代表性民主制度(间接民主)来处理更为恰当［6］。如本次水泥厂更新涉及到的经济复苏、生态恢复、工业遗址的保护等方面都应该采用这种间接民主的形式进行参与。城市规划委员会的成员可以由政府代表、相关专业人士(规划师、高校学者、经济学家、历史学家、律师等)、开发商、公众代表等组成。当涉及城市规划个人利益的民主参与应以参与制民主(直接民主)为主。在保护个人利益和局部群体利益方面，代表制民主(城市规划委员会)不能取代“公众参与”，应采用参与制民主(公众参与)来保护个人利益和局部群体利益［6］。如本次水泥厂更新涉及到的拆迁安置问题就只能是以居民直接参与，居民可以咨询代表自身利益的城市规划委员会。城市规划委员会作用示意图见图2。

城市规划委员会代表公众参与本次水泥厂更新规划具有四点优势。首先，在制度完善的城市规划委员会参与的水泥厂更新过程中，能够更加广泛、直接的使水泥厂的居民了解、参与到更新过程中，能够直接提升公众参与度。其次，城市规划委员会代表的自身素质和知识领域都要优于公众，因此，委员会的决策质量要优于水泥厂居民的集体做出的决策。再次，委员会的公众代表数量较少，能够快速、轻易的达成共识，因此在效率上会大大提升。城市规划委员会代表提出的意见也较为严谨并容易被采纳，与之相对的则是直接采用公众的意见会得到带有随意性和不规范性的反馈。最后，以委员会为代表的公众参与形式更加节约成本。水泥厂的更新是一个长期持续的过程，因此在涉及公众切身利益的问题上代表制的城乡规划委员会的意见不能完全取代公众的意愿，因此，以委员会直接参与提出意见为主要参与方式，以采取公众听证会，交流会等形式收集、采纳公众意见作为补充，来完善和提高公众参与度，最终形成一个功能完善的公众参与体系。推进水泥厂更新规划公众参与度技术路线示意图见图3。

图2 城市规划委员会作用示意图

图3 推进水泥厂更新规划公众参与度技术路线示意图

3 结语

在哈尔滨现行的规划体制和法律框架结构下，在某个项目中提高公众参与度是十分困难的。尽管《城乡规划法》明确提出了公众参与并提出了一个框架，但是在实践中仍然需要很长时间的探索和努力，本文提出以公众参与立法作为制度保障、提高公众基本素质作为实施基础、成立城市规划委员会作为现阶段可行方式这三种策略，探讨了水泥厂更新过程中经济、生态、拆迁安置、工业遗址四个涉及到公众利益的问题，并且提出了解决对策。希望经过一段时间的实践工作能够形成切实可行、有效的提高公众参与度的方法。

［1］郑彦妮，蒋涤非.公众参与城市规划的实现路径［J］.湖南大学学报(社会科学版)，2013(2):68.

［2］Sherry·R·Arnstein.A Ladder of Citizen Participation［J］.Journal of the American Planning Association，1969，35(4):217.

［3］郝 娟.解析我国推进公众参与城市规划的障碍及成因［J］.城市发展研究，2007(2):10-11.

［4］大卫·马门.规划与公众参与［J］.国外城市规划，1995(1):41.

［5］饶传坤，李军洪，候建辉.旧城整治中的公众参与实证探讨——以杭州市背街小巷改善工程为例［J］.城市规划，2007(7):67.

［6］曾宪谋.城市规划公众参与制度分析［J］.规划师，2005(11):18-19.