现状与展望：我国大部制改革研究综述

朱建伟+韩啸

摘 要：大部制改革作为近年来我国政府体制改革的方向，受到学界的广泛关注。通过中国知网数据库进行检索获取相关文献并对其研究内容进行梳理，发现目前关于大部制改革的研究存在一些现象：规范性研究多，实证研究少；宏观叙事多，立足实践少；针对政治性和功能性的研究多，对职能整合、机构重组的组织结构变革条件的研究少；借鉴反思多，理论基础研究少。面对这些现状，未来我国大部制改革的研究应立足理论研究，并从历史的纵向对比与国内外横向对比中吸收经验，实现系统性的理论积累，助力大部制改革。

关键词：大部制；改革；综述

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0001-03

行政管理体制改革一直是我国政府体制改革的难点。新中国成立以来我国进行了数次机构改革，但总体而言历次改革没有从根本上打破“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环。2008年，党的十七届二中全会审议通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确指出：“探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制”。将大部制改革作为我国政府行政体制改革的新方向，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，这一举措也引起了学界的广泛讨论。关于大部制学界的研究焦点在哪里？研究的主要成果有哪些？以及我们目前研究存在哪些不足？这些问题使得我们有必要对目前的研究进行总结和反思，发现问题并指导和促进后续的研究。

一、研究概况

本文以中国知网（CNKI）为检索源，以关键词“大部制”、“大部门制”和“大部门体制”进行检索，截至2014年8月共有2 877篇，其中学术期刊论文1 694篇，重要报纸文章934篇，会议论文121篇，学位论文共128篇。从文献数量而言，大部制研究不但成为学者研究的重要内容，而且也成了媒体、社会关注的焦点。通过时间轴（见表1），我们可知真正意义上的政府大部制改革的研究直到2007年才兴起，2007年共有144篇，其研究主要是关于实行大部制的必要性、作用以及实施的政策探索。从2008年开始，对大部制的研究急剧增加，仅一年的文章数量就达到1 049篇，其主要是对国外大部制实施经验借鉴的研究，并开始有较多的地方探索。此外，还有对不同部门进行改革的探索，如交通部门、水利部门、卫生部门等，国务院也在这一年进行机构改革，把国务院下的组成部门调整为28个。之后对大部制的研究主要是对地方政府大部制改革的研究，特别是地方改革经验总结，以及大部制改革存在的问题，重点和难点。但文献中有很大部分属于报纸文献，即多是大部制改革实践的报道、经验总结以及公共推广。

■

通过对文献梳理发现，最早关于大部制的研究是刘家治（1996）的《职能机构大部制——现代企业组织结构改革的有效之路》，他认为“所谓大部制，国外称之为职能机构综台化，就是在企业职能机构的设置方面，针对过去分工过细的问题，提出适当简化专业分工，实行机构综合化，力求在管理方式上实现某种物流和业务流自始至终的统一管理，达到物流畅通和管理过程的连续。”[1]但他是对企业大部制改革的研究，可见国内大部制改革企业早于政府。

二、研究的主要内容

为了理清目前大部制改革的研究，将CNKI检索到的两千多篇有关大部制改革的文章按照研究内容进行分类，描绘出目前我国大部制改革研究的基本内容。

1.我国大部制改革的内涵、原因及作用

何谓“大部制”？为什么要实行大部制改革？实施大部制改革能到达怎样的效果？这是大部制改革首先需要解决的问题。对于大部制的理解，国内学者基本达成了共识，即“在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。”[2]其实质是“一种权力结构的重组和再造，就在于它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离。”[3]可以看出，对于大部制其实就是以政府职能为核心进行划分、整合，形成一个综合大部门。

大部门制改革着眼于解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题，也是市场经济发展的客观需要。它有利于拓展政府职能[4]，克服政策制定中的部门利益倾向，强化对权力运行的监督制约，有利于问责[5]。对于大部制，其本身是科学的，也是适应时代发展和政府改革需求的，有如上所述的诸般益处，但任何适合事物都有其两面性，再加上从大部制改革操作层面上的难度，使得大部制改革不会很彻底，因此政府机构改革并不能局限于大部制改革，应从大局出发，全面考虑、协调。

2.我国大部制改革的思路、方法及步骤

任何一项改革、政策都需要正确的思路作为指导，否则很可能走向错误极端或者破产，大部制改革更是如此，其改革成败关乎行政体制改革的成败以及国家稳定。倪星，付景涛（2008）认为中国政府组织结构调整的思路是：围绕政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四类职能定位，以职能为横向主线、以权力/程序运行为纵向主线，综合设计政府部门结构，根据宏观职能优化组合形成“大部”[6]。当然，大部制的改革应要着眼于我国国情，循序渐进，自上而下进行，并对政府机构设置进行通盘考虑，充分考虑管理要素、行政任务和实际需要[7]。

对于大部制改革的方法与步骤，不同的学者则持不同的观点。张成福（2008）表示，大部制的建立，应突出政府管理的重点，强化政府的核心职能，并确保政府核心职能的实现；应依据“有所为，有所不为，有事有权，有权有限”的精神和原则，明确划分部门的权限；应重视内部治理结构的优化，建立优良的治理结构；应强化部委机构政策制定的能力[8]。周晓丽，毛寿龙（2008）则指出，大部制改革首先是部门之间的整合，其次是决策、执行、监督分离思想融入，然后要关注民生、社会管理和服务职能的明确和强化，最后是对权力的约束与监督[9]，陈天祥教授还提出要转变政府职能和权力下放[10]。也有学者提到要“实行大部制，必须和经济体制改革、事业单位体制改革相结合，真正做到政事分开、政企分开[11]。但不管怎样，大部制改革都要以科学发展观为指导，遵循客观规律与实际情况，争取实现改革最大效益与最低损失的结合。endprint

3.我国大部制改革的重难点

大部制改革是一项长远而复杂的工程，石亚军，施正文提出了我国大部制改革研究的五大重点问题，即决策、执行、监督的分离与协调问题，综合管理部门与专业管理部门的关系问题，推行大部制改革的法律保障问题，与其他改革相配套问题以及加强对大部制改革的理论研究[12]。竺乾威（2008）认为应着眼于利益补偿、领导人的选择与配备、部门整合以及文化再造[13]。

大部制改革实施了几年，似乎并未达到我们想要的效果，而大部制本身也有它的科学性和合理性，但机构改革仍然无法走出“膨胀—精简—膨胀”的恶性循环。改革难点与困境最终使改革流于形式或盲目的合并与重构。大部制改革首先是对个人利益和部门利益的修正，涉及利益就有政治博弈的问题，所以大部制改革最大的阻力来自于多年以来被强化了的部门利益[14]。而且汪玉凯认为，大部制改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从更深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键[15]。有学者提出了大部制改革的四难问题，即权力磨合难、人员分流难、机制磨合难和运行监督难[16]，而这四大难题，没有一个是容易在短时期内简单地解决，再加之缺乏中央高层的关于大部制改革的系统设计，使得改革实施举步维艰。

4.我国大部制改革的内容与实践

国家“十一五”规划所提出：“按照精简、统一效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”，大部制改革始于2008年，中央和地方并随之采取了一系列措施进行改革。在2008年3月十一届全国人大一次会议第五次全体会议通过《国务院机构改革方案》，国务院机构改革涉及调整变动的机构有15个，正部级机构减少4个，最终国务院由28个部门组成。

我国地方政府大部制改革也积极探索，甚至在国务院进行改革之前就先行试点。主要模式有合并同类项随州模式，“行政三分”改革的深圳模式，城乡统筹管理、单部门突破的成都模式，设置专委会制度的富阳模式以及党政机构联动的顺德模式[17]。这五大地方探索模式都取得了比较大的成功，并为其他地方的改革提供了经验，但仍存在一些不足之处，如缺乏权力监督等。

5.大部制改革的比较与借鉴

国外一些国家已经在大部制改革方面比较成熟和成功，因此对我国的大部制改革有很大的借鉴意义。对于实行大部制的原因，大多都属于政府分工过细、部门设置过多造成的弊端日益显现而亟待改革。从研究的内容上看，基本是对西方或国外大部制改革的经验总结与借鉴，但主要是集中在对英国、日本、美国、俄罗斯、法国、韩国等发达国家的研究，尤其是英国，作为大部制改革的先驱，被奉作典范。大部制改革后呈现超级大部，机构“分群”，大量执行机构设立，政府权力纵弱横强以及机构设置的社会化倾向[18]。从对我国的启示上来讲，南开大学周恩来政府管理学院课题组提出中央政府的核心机构数量应控制在20个以下，但也要注意组建大部门也需要有一定的限度，且在中央政府推动大部门体制改革的同时也要鼓励地方各级政府做积极的探索，而作为重大的行政管理改革措施的出台，需要从国情和现实出发，逐步展开，不可操之过急[19]。要遵循适应经济和社会发展，部门协调与职能统一，权力相互协调和制约的原则[20]。邓少波，李增强（2009）得出大部制改革的推行要以科学转变职能为前提，需要体制支持和部门间的协调等相关结论[21]。但大部制改革不应单从机构数量上的比较，如“从部级机构数来看，美国是15个，英国是18个，加拿大19个，日本是12个”[22]而我国有28个，机构改革应与本国行政体制和国家发展需要相结合，每个国家不能一概而论。

三、我国大部制改革研究状况简要述评与展望

从2008年我国实行第一轮大部制改革至今，国内学界针对大部制改革的研究取得了一些成果，提出了具有前瞻性的观点，也有一些问题，正是如此直面问题才是我们回顾以往研究的目的。

1.规范研究多，实证研究少

通过对我国大部制改革研究文章的梳理，不难发现，无论是对国外经验借鉴，还是对我国大部制改革状况的总结，基本都是以规范研究为主，以相关的文献资料加以分析，而缺乏对大部制改革的实证研究，笔者只在其中发现少有的几篇。而大部制改革作为一项“因地制宜性”很强的政策，如果不通过大量实地调研、分析，得出的一些结论和提出的建议都容易出现错误。

2.内容较空泛，缺乏实际操作性

由于大多数研究都是规范的、定性的研究，无多少实际根据，这就容易出现大而空的现象，特别是对大部制改革的思路、建议对策。一些学者的研究结果一般从法律、科学发展观、公共服务等角度进行概述，虽然这并不意味着研究的错误，但是这样的实际操作性不强。学者在研究时将大部制改革看成是解决当前行政体制问题的良药，缺乏对大部制改革理论的研究，没有考虑职能转变的变量研究，不能客观地对待大部制改革。这显然偏离了大部制改革的理念，导致大部制改革的研究缺乏理论基础作为支撑，缺少客观的研究视角，导致了过度看重大部制的正面作用，对大部制缺陷的研究出现缺失。

3.对大部制改革面临困难的解决方案研究不够深入

正如前所述，大部制改革面临了诸如利益问题，人员分流问题等，许多学者与政府政策制定者虽然都能意识到这些问题，也提出了许多观点和建议，但大都是理论与实践关联度低，未能将两者结合起来提出可行的解决方案，因此，未来我国大部制改革研究将已提高理论与实践关联度作为研究的重点之一。大部制改革的理论和实践还有一定的差距，因此，应当更好地把理论与实际相结合，处理好国外经验与本国国情的关系，在更多实际调研的基础上进行分析，并促进大部制改革理论的提升。大部制改革中的部门利益问题、人员分流等问题是比较值得深入研究的，当然，这还要依赖于政治体制、行政体制的转变。但是，我国大部制应当走向更加生态、有机的改革之路。endprint

4.我国大部制改革的展望

尽管大部制改革改革有许多困境和阻力，但是作为较科学的改革方向，大部制改革仍将继续和深化。毛寿龙、汪玉凯等专家们均称，部门合并、塑造公共服务型政府，这是大部制改革的亮点，毛寿龙认为：“2018年才会出现真正的大部制。”这与“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”是相吻合的[23]。在对我国大部制改革未来的研究中，应该加强对理论基础和地方经验的研究。深入考察我国在不同历史时期，不同发展阶段进行的行政机构改革，从中发掘政府机构改革的逻辑，探索出一条符合现阶段国情的改革之路；还应对比国外的政府机构改革，对不同国家的组织结构改革进行比较分析，从中提取经验，将理论与实践结合起来，为我国政府探索大部制改革进行对比、参照。

参考文献：

[1]刘家治.职能机构大部制——现代企业组织结构改革的有效之路[J].煤炭企业管理，1996（1）：62.

[2]汪玉凯.冷静看待“大部制”改革[N].中国经济时报，2007-12-10（5）.

[3]许耀桐.如何把准大部制改革的实质[J].人民论坛，2008（4）：43.

[4]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[5]张莉莉.对我国大部制体制改革的思考[J].科技文汇，2009（3）：224-225.

[6]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[7]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于大部制讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：99.

[8]张成福，杨兴坤.建立有机统一的政府：大部制问题研究[J].探索，2008（4）：59-62.

[9]周晓丽，毛寿龙.大部制：中国行政管理体制治道变革的新方向[J].商丘师范学院学报，2008（4）：51

[10]陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路[J].学术研究，2008（2）：45-47.

[11]刘国旺.“大部制”指向建设服务型政府分两阶段实施[EB/OL].（2012-11-22）[2012-11-24].http：//finance.peo-

ple.com.cn/GB/6961100.html.

[12]石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：10-11.

[13]竺乾威.“大部制”刍议[J].中国行政管理，2008（3）：27-28.

[14]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“大部制”讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：100.

[15]汪玉凯.“大部制”改革及难点分析[J].学习月刊，2008（4）：13.

[16]蔡恩泽.“大部制”面临四道难题[J].大经贸，2008（2）.

[17]王宏波.我国地方政府大部制改革模式述评[].天水师范学院学报，2010（7）：71-73.

[18]王晓一.大部制改革：西方国家的经验及其对我国的启示[D].郑州：河南大学，2009：15-23.

[19]南开大学周恩来政府管理学院课题组.大部门体制的国际借鉴[J].■望，2008（5）：37.

[20]曾维和.大部制改革的国际经验及其启示[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2009（2）：37.

[21]邓少波，李增强.西方国家大部制对我国政府机构改革的启示研究[J].湘潮，2009（2）：25-26.

[22]周宝砚.国外大部门体制的设置及其启示[J].法治与社会，2008（1）：198.

[23]杨仕省.大部制完整版2018年实现[N].华夏时报，2008-03-15（2）.endprint

4.我国大部制改革的展望

尽管大部制改革改革有许多困境和阻力，但是作为较科学的改革方向，大部制改革仍将继续和深化。毛寿龙、汪玉凯等专家们均称，部门合并、塑造公共服务型政府，这是大部制改革的亮点，毛寿龙认为：“2018年才会出现真正的大部制。”这与“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”是相吻合的[23]。在对我国大部制改革未来的研究中，应该加强对理论基础和地方经验的研究。深入考察我国在不同历史时期，不同发展阶段进行的行政机构改革，从中发掘政府机构改革的逻辑，探索出一条符合现阶段国情的改革之路；还应对比国外的政府机构改革，对不同国家的组织结构改革进行比较分析，从中提取经验，将理论与实践结合起来，为我国政府探索大部制改革进行对比、参照。

参考文献：

[1]刘家治.职能机构大部制——现代企业组织结构改革的有效之路[J].煤炭企业管理，1996（1）：62.

[2]汪玉凯.冷静看待“大部制”改革[N].中国经济时报，2007-12-10（5）.

[3]许耀桐.如何把准大部制改革的实质[J].人民论坛，2008（4）：43.

[4]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[5]张莉莉.对我国大部制体制改革的思考[J].科技文汇，2009（3）：224-225.

[6]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[7]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于大部制讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：99.

[8]张成福，杨兴坤.建立有机统一的政府：大部制问题研究[J].探索，2008（4）：59-62.

[9]周晓丽，毛寿龙.大部制：中国行政管理体制治道变革的新方向[J].商丘师范学院学报，2008（4）：51

[10]陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路[J].学术研究，2008（2）：45-47.

[11]刘国旺.“大部制”指向建设服务型政府分两阶段实施[EB/OL].（2012-11-22）[2012-11-24].http：//finance.peo-

ple.com.cn/GB/6961100.html.

[12]石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：10-11.

[13]竺乾威.“大部制”刍议[J].中国行政管理，2008（3）：27-28.

[14]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“大部制”讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：100.

[15]汪玉凯.“大部制”改革及难点分析[J].学习月刊，2008（4）：13.

[16]蔡恩泽.“大部制”面临四道难题[J].大经贸，2008（2）.

[17]王宏波.我国地方政府大部制改革模式述评[].天水师范学院学报，2010（7）：71-73.

[18]王晓一.大部制改革：西方国家的经验及其对我国的启示[D].郑州：河南大学，2009：15-23.

[19]南开大学周恩来政府管理学院课题组.大部门体制的国际借鉴[J].■望，2008（5）：37.

[20]曾维和.大部制改革的国际经验及其启示[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2009（2）：37.

[21]邓少波，李增强.西方国家大部制对我国政府机构改革的启示研究[J].湘潮，2009（2）：25-26.

[22]周宝砚.国外大部门体制的设置及其启示[J].法治与社会，2008（1）：198.

[23]杨仕省.大部制完整版2018年实现[N].华夏时报，2008-03-15（2）.endprint

4.我国大部制改革的展望

尽管大部制改革改革有许多困境和阻力，但是作为较科学的改革方向，大部制改革仍将继续和深化。毛寿龙、汪玉凯等专家们均称，部门合并、塑造公共服务型政府，这是大部制改革的亮点，毛寿龙认为：“2018年才会出现真正的大部制。”这与“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标”是相吻合的[23]。在对我国大部制改革未来的研究中，应该加强对理论基础和地方经验的研究。深入考察我国在不同历史时期，不同发展阶段进行的行政机构改革，从中发掘政府机构改革的逻辑，探索出一条符合现阶段国情的改革之路；还应对比国外的政府机构改革，对不同国家的组织结构改革进行比较分析，从中提取经验，将理论与实践结合起来，为我国政府探索大部制改革进行对比、参照。

参考文献：

[1]刘家治.职能机构大部制——现代企业组织结构改革的有效之路[J].煤炭企业管理，1996（1）：62.

[2]汪玉凯.冷静看待“大部制”改革[N].中国经济时报，2007-12-10（5）.

[3]许耀桐.如何把准大部制改革的实质[J].人民论坛，2008（4）：43.

[4]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[5]张莉莉.对我国大部制体制改革的思考[J].科技文汇，2009（3）：224-225.

[6]倪星，付景涛.大部门体制：英法经验与中国视角[J].天津行政学院学报，2008（6）：47.

[7]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于大部制讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：99.

[8]张成福，杨兴坤.建立有机统一的政府：大部制问题研究[J].探索，2008（4）：59-62.

[9]周晓丽，毛寿龙.大部制：中国行政管理体制治道变革的新方向[J].商丘师范学院学报，2008（4）：51

[10]陈天祥.大部门制：政府机构改革的新思路[J].学术研究，2008（2）：45-47.

[11]刘国旺.“大部制”指向建设服务型政府分两阶段实施[EB/OL].（2012-11-22）[2012-11-24].http：//finance.peo-

ple.com.cn/GB/6961100.html.

[12]石亚军，施正文.探索推行大部制改革的几点思考[J].中国行政管理，2008（2）：10-11.

[13]竺乾威.“大部制”刍议[J].中国行政管理，2008（3）：27-28.

[14]陈文权，张欣.十七大以来我国理论界关于“大部制”讨论综述[J].甘肃行政学院学报，2008（2）：100.

[15]汪玉凯.“大部制”改革及难点分析[J].学习月刊，2008（4）：13.

[16]蔡恩泽.“大部制”面临四道难题[J].大经贸，2008（2）.

[17]王宏波.我国地方政府大部制改革模式述评[].天水师范学院学报，2010（7）：71-73.

[18]王晓一.大部制改革：西方国家的经验及其对我国的启示[D].郑州：河南大学，2009：15-23.

[19]南开大学周恩来政府管理学院课题组.大部门体制的国际借鉴[J].■望，2008（5）：37.

[20]曾维和.大部制改革的国际经验及其启示[J].武汉科技大学学报：社会科学版，2009（2）：37.

[21]邓少波，李增强.西方国家大部制对我国政府机构改革的启示研究[J].湘潮，2009（2）：25-26.

[22]周宝砚.国外大部门体制的设置及其启示[J].法治与社会，2008（1）：198.

[23]杨仕省.大部制完整版2018年实现[N].华夏时报，2008-03-15（2）.endprint