浅议齐齐哈尔市文化建设地方性法规保障体系

李娜 苏屹

摘 要：齐齐哈尔市文化建设方面的地方性法规已有部分法规，例如：《齐齐哈尔市旅游条例》等。欲构建地方性法规保障体系还需要进一步制定其他法规，例如《齐齐哈尔网络文化传播及网络安全条例》、《齐齐哈尔市社区文化建设条例》等。

关键词：文化建设；地方性法规；体系构建

中图分类号：D91 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0087-02

2012年市委书记韩冬炎在中共齐齐哈尔市委十二届二次全体（扩大）会议上的讲话中也强调了“坚持以城市化、城镇化和城乡一体化为统领全力推动齐齐哈尔经济社会更好更快发展”，其中第（四）项内容就是“推进改革创新，促进文化大发展大繁荣。”具体而言就是加强齐齐哈尔市文化建设的力度，提高文化产业的发展水平、改善人民的生活条件。可见，齐齐哈尔市政府非常重视文化建设，而文化建设离不开法制的保障，本文将从三个方面来阐述齐齐哈尔市文化建设法制保障的问题。

一、齐齐哈尔市文化建设地方性立法现状

齐齐哈尔市自改革开放以来，特别是在被评为“中国魅力城市”之后，加强了对文化法制的研究，文化的地方性立法工作开始走向了制度化、规范化的轨道。经过多年努力，到目前为止共制定的地方性法规和地方性政府规章及其他规范性文件数量有限。其中，齐齐哈尔市人大制定了《齐齐哈尔市旅游条例》、《齐齐哈尔市保护街区和保护建筑条例》、《齐齐哈尔市城市园林绿化条例》等地方性法规；齐齐哈尔市政府制定了《齐齐哈尔市一日游管理规定》、《齐齐哈尔市户外牌匾广告设置管理暂行办法》、《齐齐哈尔市公园管理办法》等政府规章。内容涉及面比较窄，主要涉及旅游、城市艺术、城市建设等方面。现有地方法制为齐齐哈尔市文化建设的发展提供了一定的法制保障。

下面就齐齐哈尔市文化建设方面的地方性法规逐一加以介绍，以便下文为完善齐齐哈尔市文化建设法制保障体系的构建提供研究基础。

（一）《齐齐哈尔市旅游条例》

2003年11月28日齐齐哈尔市第十三届人民代表大会常务委员会第六次会议通过了《齐齐哈尔市旅游条例》，自2004年6月1日起施行。旅游条例的制定施行为有效开发利用和合理保护旅游资源，加强旅游市场的监督管理，规范旅游经营行为，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业持续健康发展有重要的作用。该条例规定了以下几个方面的内容：（1）旅游工作的主管部门为市旅游局。（2）旅游经营者的责任。（3）旅游者的权利。

（二）《齐齐哈尔市保护街区和保护建筑条例》

这里所称的保护街区和保护建筑，是指由市人民政府所公布的建成年限在30年以上，并具有较高建筑艺术价值、风貌特色、历史意义而应当予以保护的街区和建筑。该条例共43条，自2005年8月1日起施行。主要内容涉及：（1）保护街区和保护建筑的管理部门。（2）保护街区和保护建筑的认定。（3）保护规划。保护规划应当包括下列内容：确定保护街区和保护建筑的风貌特色及其保護原则和保护要点；保护街区和保护建筑的保护范围、核心保护范围和建设控制范围；根据保护街区风貌确定的土地使用性质以及对保护建筑空间环境和景观的保护要求；对与保护街区和保护建筑风貌特色不协调建筑的整改要求和措施；保护建筑的保护类别。（4）保护措施。（5）法律责任。该条例规定了政府主管部门和相关工作人员的行政责任和违反该条例破坏保护街区和保护建筑行为的法律责任。

（三）《齐齐哈尔市城市园林绿化条例》

绿化是城市面貌的重要方面，所以齐齐哈尔市人大非常重视绿化工作，早在1991年就颁布了《齐齐哈尔市城市园林绿化条例》。随着城市的建设、经济的发展，齐齐哈尔市人大常委会于2004年重新制定颁布了该条例，并自2004年12月1日起施行，有六章37条。主要内容有：（1）绿化行政主管部门为市建设行政主管部门；（2）城市园林绿化规划和建设；（3）绿地的养护责任和数目管理职责；（4）公园的管理；（5）法律责任。可以分为破坏绿化行为的法律责任和执法部门的法律责任两类。

除了上述地方性法规，齐齐哈尔市政府还出台了《齐齐哈尔市一日游管理规定》、《齐齐哈尔市户外牌匾广告设置管理暂行办法》、《齐齐哈尔市公园管理办法》、《齐齐哈尔市人民政府关于加快发展旅游业的若干问题意见的通知》、《齐齐哈尔市有线电视管理规定》等五个政府规章和规范性文件，涉及旅游业、有线电视服务等方面。

二、齐齐哈尔市文化建设地方性立法保障存在的问题

通过前文介绍齐齐哈尔市文化建设方面的地方性法规、规章及规范性文件，可以看出，齐齐哈尔市文化建设法制保障尚未形成体系，只是在旅游业、城市绿化、保护街区和保护建筑方面做到了“有法可依”，在其他方面仍然是没有明确的法规规定。再加上我国在文化建设方面本身立法就滞后、法律体系不健全，所以有必要在这里详细分析一下齐齐哈尔市文化建设法制保障存在的各方面问题，以此通过地方立法的完善为我国文化建设法律保障体系的构建提供经验。

齐齐哈尔市文化建设的法律保障存在诸多方面的问题，下面一一加以阐述。

（一）文化方面的地方性法规和政府规章不够全面

规范文化建设的地方性法规和政府规章没能覆盖文化建设的各个方面，而且内容比较陈旧。现有的地方性法规和地方政府规章，主要涉及的是旅游。城市艺术、城市建设等领域的内容，而文物、出版、演出、电影、娱乐、新闻广播、音像制品、文化市场管理、互联网等领域至今没有地方性立法。这种现状是与齐齐哈尔市的地位不相符的。

（二）已有立法重视权力的设定，忽视相关权利的保障

立法时偏重于管理规范、义务和处罚等内容的设定，忽视对相关权利的保障。在现有的地方性立法中，相应的条例主要规定了政府主管部门的职权，对于百姓的权益受到损害后的救济措施规定得比较笼统。再加上百姓在日常参与文化事业建设中缺乏相应的权利意识，不能有效地维护自身的文化权利。例如《齐齐哈尔市旅游条例》中主要规定了市旅游局及各区县旅游主管部门的管理权限，对于旅游者的权利仅仅规定了一条。其他各条没有与旅游者有关的了。孟德斯鸠曾经说过：“凡是权力无限制，权利无保障”的国家就没有真正的法治。从齐齐哈尔市的地方性法规来看，重视管理者的权力，而忽视消费者、被管理者的权利是个比较突出的问题。

（三）现有文化立法本身的缺陷

文化立法缺乏预测和群众参与，没有充分对法规所要调整的社会关系和后果进行周密的研究、分析和预测，没有充分听取相关有利害关系的行业代表、人民群众的意见和建议；条款规定得过于原则和笼统，可操作性较差。而且，已经出台的文化保障方面的法律法规其宣传力度不够，在日常生活中，百姓根本就不知道有这些法律法规可以用来维权。由于法律宣传不到位，百姓的法律意识不强，运用法律维权的意识较差，这是文化法制建設过程中的一个不足，会直接影响齐齐哈尔市的城市综合竞争力。

三、构建齐齐哈尔市文化建设地方性立法体系的设想

文化可以产业化发展，可以带来相当可观的经济效益。文化产业的门类非常多，几乎文化的所有领域都能够形成产业，进行经营，例如：旅游业、图书出版业、影像制品、音乐制品等。文化涉及很多敏感的问题，而国内文化立法又相对落后，就造成了我国“文化大国”，却是“文化立法的弱国”的局面。齐齐哈尔市作为黑龙江省西北部最大的城市，有着悠久的历史、深厚的文化底蕴、鲜明的文化特色。但是由于国内的文化立法不全面，齐齐哈尔市又缺少地方性制度保障，所以齐齐哈尔市文化发展受到很多制约。因此，构建齐齐哈尔市文化建设地方性法制体系是非常有现实意义的。

齐齐哈尔市文化建设地方法律保障体系的构建应与国家文化立法相配套和同步，为齐齐哈尔市的文化事业发展提供强有力的法制保障。应逐步建立健全内容涉及文物、出版、演出、电影、娱乐、新闻广播、音像制品、城市艺术、文化市场管理、互联网等多个领域的地方性法规、政府规章，如《齐齐哈尔网络文化传播及网络安全条例》、《齐齐哈尔市社区文化建设条例》、《齐齐哈尔市民族文化保护规定》、《齐齐哈尔市文艺演出管理办法》、《齐齐哈尔市文化娱乐市场管理条例》、《齐齐哈尔市公共文化服务管理办法》、《齐齐哈尔市城市雕塑建设管理办法》等等。下面就《齐齐哈尔市民族文化保护规定》、《齐齐哈尔市文艺演出管理办法》、《齐齐哈尔市文化娱乐市场管理条例》、《齐齐哈尔市公共文化服务管理办法》的内容及制定进行简要论述。

（一）《齐齐哈尔市民族文化保护条例》

齐齐哈尔市周边生活着35个少数民族。少数民族的历史文化传统、民俗风情、历史遗迹、手工制品等文化产品，特别是一些非物质文化遗产，在商品经济的今天，在城市化进程过程中，已经受到了不同程度的破坏，亟须要通过制定法律规范加以保护。

（二）《齐齐哈尔市文艺演出管理办法》

一方面齐齐哈尔市的文艺团体比较多，例如齐齐哈尔市马戏团，另一方面在商业销售过程中经常会使用文艺表演的形式来达到促销的目的。在文艺演出过程中，表演的主体、表演的内容与方式等问题均需要有章可循。因此，在文艺演出不断繁荣的今天，需要制定《齐齐哈尔市文艺演出管理办法》来规范演出行为。

（三）《齐齐哈尔市文化娱乐市场管理条例》

进行营业性演出的场所；从事营业性电影发行、放映的场所以及歌厅、舞厅、游艺厅、台球厅等均是这里所要规范的文化娱乐场所。这些文化娱乐场所的设置、经营方式等各方面都需要有相应的规范来约束。

（四）《齐齐哈尔市公共文化服务管理办法》

在制定上述地方性法规政府规章时，需注意的是，发展文化事业的一个重要意义在于，通过特色文化事业的建设为齐齐哈尔市经济发展注入新的动力，在大力发展现有的旅游文化的基础上，可以再开发一系列的文化产业，以期带动齐齐哈尔市地方经济的发展。结合齐齐哈尔市的地方特色，发展重点的文化产业，提高政府的公共文化服务水平。

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