中国社区警务的新发展：民意导向警务之研究

黄凌娟 王骏

摘 要：在十八大“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理”的倡导下，各地公安机关在近几年公安“三项重点工作”、“三项建设”、“大走访”等工作的基础上，进行着民意导向警务的探索。这些探索是对社区警务的发展和创新，当然也存在着尚需完善之处，包括理论和法律规定等方面。

关键词：民意导向警务；社区警务；完善

中图分类号：C913 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0062-02

十八大报告中提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理”的要求。作为社会管理部门之一的公安机关，在近几年来提出的“三项重点工作”、“三项建设”、创先争优活动等专项活动的基础上，又深入开展了“大走访”开门评警活动，以期通过访民意、听民声、按照人民满意的标准来进一步加强和改进社会治安管理工作。由此各地公安机关以民生、民意为主题、紧扣公安实践的各种警务创新风生水起，比较典型的有常州的民生警务、湖州的警务广场战略、嘉兴的“两个最大”警务工作机制以及北京的民意主导警务等等。深入分析和比较各地开展的各种警务创新，笔者发现各地公安机关开展的警务创新是立足于当前社会发展，以民意为导向，对社区警务战略的深入发展。

一、民意导向是社区警务的应有之意

（一）民意导向是社区警务与生俱来的理念

1.当时的社会背景促生了具有民意导向思想的社区警务。正如朗德曼认为：一个国家的警察制度是其社会制度的反映[1]。20世纪七八十年代产生于美国的社区警务就是当时社会各种运动的产物。60年代的美国充满了动荡、喧嚣，民权运动、黑人运动、妇女运动、反战运动等民主运动风起云涌。社区警务正是多方要求平等参与社会管理权利的民主运动在警务领域的体现和结果。在美国，为了改变传统警务中的警务中无视社区居民的需要，与犯罪单打独斗的局面，不仅招募黑人等少数民族警察，并且还采取一些诸如社区会议等警务方式来获取民意，决策警务，以保证对所有市民提供公平警务。

2.提高社区居民生活质量是社区警务的工作目标。虽然社区警务产生于美国时是自下而上，并没有固定模式的，但社区警务核心是：根据社区的需要定位警务工作，通过与社区建立伙伴关系共同解决社区问题，从而达到有效维护社会治安，提高社区居民生活质量的目的[2]。社区警务在美国也是作为与警察公权博弈的砝码而产生的，具有警务民主化、警务社会化等特征，并将关注和改善社区居民的生活质量作为警务的工作目标，以改善警民关系。因此，美国社区警务专家特洛加诺维兹（Trojanowicz）和巴克洛克斯（Bucqueroux）在其所著《社区警务》一书中将“加强以社区为基础的改善生活质量的努力”[3]作为社区警务的基本原则之一进行了论述。在具体措施上，治理社区居民关注的影响社区居民生活质量的社会失序问题，例如：乱涂乱画行为、社区内垃圾堆、路灯缺失等问题成为警察关注的重点。

（二）社区警务的实践也体现了民意导向的思想

民意导向不仅是社区警务的应有之意，也体现在社区警务的具体实施步骤和实践活动中。

社区警务实施过程中要求警务决策分权，即警务决策民主化，是最具有代表性来证明民意导向的思想的。具体来说，主要表现在两个方面：一是警务具体决策的民主化，即社会公众能够参与到警务决策程序中，使警务工作满足社区民众的需求。为了保证社区警务获得成功，美国社区警务要求必须采取的措施中有：对社区需求进行准确的评估；动员所有合适的参与者收集数据以及献计献策[4]。在具体操作中，提出召开社区会议、警察-居民咨询会、社区调查等方式来保证警方需要解决的问题与社区居民安全需求的高度契合；二是决策的民主监督，对警务工作的社会效果实现社会民主监督。社区警务考核中提出的警务工作满意论其实就是对决策民主监督的最好诠释。

从社区警务在美国具体的实施模式中也体现了民意导向的含义，例如：巴尔的摩县的市民导向警务；纽约市社区巡逻警察计划中关注居民的生活质量成为警察的职责等。

（三）民意导向也是我国社区警务理论和实践的应有之意

在我国，对民意的关注一直是警察的基本职责。首先，新中国成立后，我国公安机关在人民民主专政的国体下始终秉承着“全心全意为人民服务”的宗旨，遵循人民公安为人民的要求，沿着群众路线开展公安工作；其次，在2002年杭州会议上正式提出在全国的大中城市推行社区警务战略，规定社区民警的具体职责之一就是：热情服务群众。2006年更是将开展群众工作作为社区（驻村）民警的首要职责；再次，在2003年提出“立警为公、执法为民”的指导思想后，公安机关以“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”为工作要求，连续开展“大接访”、“三基建设”、“三项建设”、“三项重点工作”以及“大走访”等专项工作。这一系列的活动无不体现着我国公安工作中保障和改善民生工作方向和民意导向的工作目标。

另一方面，无论是在“片警”时代，还是在“社区（驻村）民警时期，在公安实践工作中，马天民、王法金、任长霞、邱娥国、以及“换胎哥”、“托举哥”等优秀人民警察，都用自己为人民服务的赤子之情实践着在“以人为本”科学发展观指导下的公安工作對民生的关注和民意导向。

二、目前民意导向警务的提出是我国社区警务的进一步发展

（一）明确提出民意导向使我国的社区警务更符合我国国情

社区警务是以社区为导向警务的缩写。根据2000年《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》中关于社区概念的确定，社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。在民主政治条件下，人民就是拥有合法权益的公民[5]。而我国是人民民主专政国家，因此明确提出以民意为导向更能明确我国性质，更加符合我国的国情。

（二）明确提出民意导向使我国的社区警务更具有时代特征

毛澤东同志提出“全心全意为人民服务”、邓小平同志坚持“人民拥护不拥护，赞成不赞成，高兴不高兴”的判断标准、江泽民同志提倡“立党为公，执政为民”，胡锦涛同志倡导“以人为本，执政为民”，这些以民为本的理念是一脉相承而又不断发展的。其中，“以人为本”的提出突显了民意在我国政治生活中的地位。而到十八大，“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理。”以及“两个凡是”的提出更是将民意提高到了判断一切工作的最高标准。在这个社会发展背景下，作为社会治安管理机构的公安机关提出民意导向警务显然是时代的要求，也是将社区警务烙上时代的标记。

（三）明确提出民意导向丰富了我国社区警务的理论体系

提出民意导向警务丰富了我国社区警务的理论体系，例如：常州市公安局长主编的《民生警务的实践与思考》、湖州金伯中主编的《民意导向警务与社会管理创新》、宁波市公安局课题组发表的《谈“民意主导警务”理念及其构建》、甑宇的《浅析民意主导警务理念》、陈祥涛的《浅论建立以民意为导向的警务工作机制》、陈晓蕾的《民意导向警务刍议》等对民意导向警务进行了理论和实践的探讨。虽然，这些书籍和文章大多都是民意导向警务创新理论的初步探讨，但也提出了民意、民意警务、民生警务等基本概念，提出了民意主导警务运行的原则、机制等，为民意导向警务理论的丰富做出了贡献。

（四）民意导向警务创新对社区警务运行中的具体操作规范进行了有益探索

社区警务的运行需要运行机制（包括实施机制、保障机制和绩效考核机制）来保证，各地民意导向警务创新在前述三个规定的基础上，从不同的角度对具体操作规范进行了有益探索。

1.实施机制的发展。各地民意导向警务实践通过各自有特色的实施机制来体现民意导向。例如：北京民意主导警务中开辟了“人大代表、政协委员直通车”、“110投诉”等8条民意渠道，建立了民意库，并建设了一整套“民意库”运行机制，将民意主导警务程序化、规范化。具体来说，就是将民意主导警务划分为民意收集、民意研判、民意处理和民意反馈四个阶段。每个阶段有具体的时间表和具体的工作目标，明确和细化了民意主导警务。北京的民意主导警务提出了目前民意导向警务实践中提出了最具有操作性的规定。再如：常州市公安局民生警务提出了信息共享机制、信息反馈机制、需求研究分类机制、素质提升机制、硬件强化机制、动力培育机制等运行机制。但是，也存在着不够细化、容易停留在文字上的缺陷。例如：虽然提出了信息共享机制，但是只是笼统地说与相关部门、周边城市以及在公安机关内部建立信息共享机制，并没有对这些机制如何运转进行规定。

2.保障机制方面的发展。保障机制是民意导向警务创新的基础和支撑，包括人、财、物以及法律制度四个方面。民意导向警务创新在这方面发展主要有：在人员保障方面，“两个最大”警务实践就建立专门警察公共关系机构或公共关系联络员制度，推行“全警公关”；“民生警务”实践成立专门的民生警务管理部门——民生警务管理办公室，还要对该办公室成员进行培训。由于以民意为导向是一个新生事物，对民意的收集、研判和使用都需要比较专业的知识和能力，因此无论是否单独配备专业人员，都应当进行相应的培训和宣传，以保证和提高民生警务落实的有效性。

3.考核机制方面的发展。如前述，警务决策民主化是最能证明民意导向的思想的。在民意导向警务考核中沿用并发展了社区警务中以民意来考核警务效果的部分。例如：“广场警务”提出了民意评判占51%的考核评价标准，北京的民意为导向警务提出民意评判占50%，以真正体现满意论在公安工作中的落实。再如：浙江省湖州市的“警务广场”战略提出以群众意愿来考量社会治安、以群众眼光来审视公安队伍，这样既以民意来考核工作效果，又以民意来考核队伍建设。

参考文献：

[1]Police and Policing： An Introduction. Lundman， Richard[M]. New York： Holt， Rinehart and Winston，1980.

[2]曹立群.美国社区警务的兴起及对中国警务的启示[Z].“社区警务国际研讨会”，2002.

[3]Community Policing： How to Get Started（2nd） Bonnie Bucqueroux Robert C. Trojanowicz Anderson Pub.， 1998.

[4]California Departmen of Justice， Attorney Generals Office， Community Oriented Policing and Problem Solving： Defini-

tions and Principles （Sacramento， Calif. ： Author，1993）， p.3

[5]俞可平.敬畏民意[J].南方周末，2011-01-21.