城管形象危机成因透视及其应对

摘 要：最近，城管暴力执法的事件接连见诸报端和网络媒体，城管——这个中国特殊的群体，在社会中的地位和声誉也因此每况愈下。要改变这种现状，必须从执法理念、队伍建设、媒体应对、法律宣传等多个方面协同发力，方能有效化解城管形象危机，改善和重塑其形象。

关键词：城管；形象危机；重塑

中图分类号：D63 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）30-0025-02

引言

2014年5月26日，中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧在北京发布的社科院蓝皮书《形象危机应对研究报告2013—2014》显示：城管被群众评为2013年形象最差的官员群体[1]。报告中显示的这一结论客观上促使我们不得不对其进行反思：城管执法在治理城市化进程中出现的各种“脏、乱、差”问题上以及在维护城市的公共秩序、环境卫生等方面发挥了重要作用。而今其形象为何会如此糟糕？其成因是什么？如何化危为机，重塑城管形象？

笔者认为，城管形象危机产生的原因是复杂的、多方面的，单纯从规范城管队员的执法行为入手试图改变城管的形象，难以从根本上解决问题。只有从多个视角进行观察和分析，才能找出影响城管形象的各种因素，进而采取综合的应对措施，积极重塑和提升城管形象[2]。

一、城管形象危机的成因透视

一是从城管执法的理念来看，由于受传统“官本位”思想的影响，城管执法的背后大多遵循的还是“管制”思维和理念，其背后自然衍生出两种态度：一是对权力的崇拜；二是对权利的忽视。所以城管在执法过程中往往表现的都很强势，行为和态度也一般较为粗鲁和蛮横。在面对城市“面子”与摊贩“肚子”这两者的时候，城管执法会很自然地追求前者，漠视后者。另外在我国对上负责的政治体制和生态背景下，“管制”的理念在潜意识里被得到进一步的强化，公众需求和城市之间被活生生地割裂开来，城市管理的职能和角色定位就是确保城市的干净、整洁和有序，几乎很少考虑一个城市必须提供的公共服务和理应承担的社会责任[3]。正因为此，城管与摊贩这二者之间经常爆发激烈的冲突，使社会对城管的印象也相应地造成颠覆性的负面效应。正如唐钧所说，执法作为一种“管制”行为，极易引起执法相对人的差评和遭到公众的不理解。

二是从城管队伍自身的角度来看，存在素质普遍不高的問题，这不仅表现在他们的思想道德素质、文化学历水平以及执法业务素质较低，而且还体现在他们的法治思想普遍相对薄弱，执法方式习惯于过去的那种命令式甚至暴力式的刚性执法，往往为片面追求执法效率而忽视执法程序。且与此同时，城管执法集中了多个行政部门的行政处罚权，牵涉的都是人民群众的日常生活和利益，这一特点无疑要求城管执法人员必须具备较高的文化素质、专业的法律素养、全面的知识结构和丰富的社会经验[4]。显然，城管执法队伍的自身素质在实然和应然这两个层面差距较大，所以难免会在执法的过程中出现执法不规范、滥用自由裁量权甚至暴力执法等执法乱象，最后导致城管形象不断恶化的结果。

三是从传媒对城管执法工作的报道来看，一些传媒缺乏职业操守，不惜为了吸引大众眼球，提高点击率和收视率，片面选择和故意夸大城管的一些负面消息，甚至歪曲事实，对城管进行恶意的有煽动性的报道和炒作；还有一些传媒则缺乏社会责任感，在对事实没有调查研究的基础上，往往随意跟风报道，造成以讹传讹的传播效应。我们知道，传媒作为一种无形的公权力，它的报道对社会公众具有强大的引导力和渲染效果，城管很容易因个别事件的负面报道而被社会舆论全盘否定，以至人们对城管形成不良印象并使之不断得到固化[5]。与此同时，城管部门对利用和发挥新闻传媒的舆论宣传作用缺乏足够的重视，特别在信息沟通和信息传播等方面还缺乏经验和技巧，以致在应对传媒和信息化挑战时，往往疲于面对、被动应战，这也是导致城管负面形象的一个重要原因。

四是从社会舆论和群众的评价倾向来看，尽管流动商贩等执法相对人从事的是违法行为，但由于中国自古以来就有同情弱者和讲求人情的心理习俗和传统，加上他们的违法行为本身只是为了谋求生存，所以很容易获得群众的同情。一旦遇到小商小贩乱设摊类似违法行为，城管执法人员将依法暂扣其物品的时候，周围的群众常常会替他们说好话，为他们说理求情，强调他们谋求生存的艰辛与不易。从某种程度上而言，暂扣的这些物品承载的确是他们的生计。由此，在群众和舆论的支持下，违法相对人往往也会认为自己的行为是正当的。以致在执法的过程中，会经常因为暂扣物品而发生城管和执法对象肢体冲突的现象。对这些现象，老百姓往往大多是从道德的纬度对其进行评判，觉得城管缺乏人情味，甚至据此把城管妖魔化成一群专门欺负弱势群体的“土匪”和“流氓”。

二、城管形象危机的处置应对

显然，当前城管在社会中所处的地位是极其尴尬的，要打破这种局面，必须竭尽全力，认真探寻改善和重塑城管形象的有效路径。对此，笔者认为可以从以下几方面进行着手：

一是转变执法理念，由“管制”转向“疏导”和“服务”。在城市管理中，有什么样的执法理念，就会有什么样的执法行为和成效。执法为民是党的宗旨在执法领域中的具体体现。因此，我们不能简单地采用“禁”和“堵”的方法，而应在依法进行城市管理的同时，充分考虑和满足执法相对人的生存需求，努力在“疏导”和“服务”上下功夫。为此，一方面，可与社区、居委会等联系协商，为他们提供“无证摊贩”经营场所，并依法将其纳入统一的规范管理，使“马路市场”与“市容市貌”之间能够互相接受、彼此点缀，形成相得益彰、分布有序、空间互补的和谐格局[6]。这方面的经验可以借鉴行会管理与分区规划的韩国模式、依法管理与人性服务的法国模式以及牌照管理与审监合一的香港模式。另一方面，政府部门应完善城乡社会救助体系，帮助解决城市下岗失业人员、外来务工农民等低收入群体的生计问题。同时为他们提供就业培训和服务，提高他们在城市生活的能力。

二是加强教育培训，提升城管执法人员的素质和能力。实践证明，加强对城管的教育培训是提升执法人员素质、增强执法成效、改善执法形象的重要途径。为此，在把好城管执法人员招录入口关的同时，必须加强对城管执法人员行为规范的培训。培训中，不仅要遵循城管执法人员的心理特点和职业特点，注重创新教育方式方法，努力提升教育培训的效果，不断增强执法人员的自我内部控制，确保执法人员具有良好的行政道德和良心；而且要根据城管执法的现实特点和需要，有针对性地增加一些党的方针政策、城市管理相关法律法规等方面内容的培训，有效提高城管执法人员的思想觉悟、宗旨意识、法律意识和业务水平。唯有如此，才能不断提高执法人员规范执法、文明执法的职业素养和能力，促进城管执法队伍整体素质的提高，为不断提升城管执法为民的公众形象奠定坚实的基础。

三是主动应对媒体，积极塑造城管的组织形象。为避免媒体出现以偏概全的现象，防止城管因为媒体的负面报道而被妖魔化，城管面对媒体应积极主动，多管齐下。首先，对媒体报道的不实消息和负面言论，城管部门应树立公共关系意识，主动对外发布信息，努力杜绝城管“失语”的现象，及时消除不利影响，积极塑造城管的组织形象；其次，城管部门要建立自己的评论员队伍，发挥他们对网络舆情的分析和话语能力，正面引导和控制舆论的走向；再次，建立城管新闻发言人制度，畅通城管和媒体以及社会的对话渠道。对一些重大的城管执法活动或者是发生的一些重大突发事件，由新闻发言人向媒体公布，可以统一对外宣传的口径，有助于活动的开展和事件的解决；另外，政府也应担负起监督媒体的责任，确保和督促媒体从业人员进行公正客观的报道，防止误导民众和社会舆论。

四是加大法律法规的宣传力度，不断提高市民的法制观念和法律意识。城管工作的艰巨性和复杂性决定了城市管理单纯依靠城管部门难以取得实效，必须赢得广大市民的积极参与和支持。但现在城管执法工作却得不到社会和老百姓的认可，其主要原因在于老百姓的判断标准往往不是以法律为先，而是以道德为先。他们会习惯性地因为同情弱势群体而质疑城管的执法行为。所以，必须在全社会大力宣传城管工作的法律法规，逐步营造“法是城管工作主要评判标准”的共识和氛围，使广大市民都能够自觉把“法”作为评判城管工作的主要标准。宣传中应注意采用多种形式，如举办城管执法报告巡讲活动、制定城管执法电视宣传片等，让市民了解城管执法工作的职责和目的；同时应重点加大对违法现象的宣传，深刻剖析其对城市公共环境和秩序产生的危害，更好地获取群众对城管工作的广泛理解、支持和参与。

三、结语

城管形象危机的产生既有主观原因，也有客观原因；既有内在因素，也有外在因素；既有行为失范的问题，也有体制不顺的问题。因此，城管形象危机想要单纯依靠某一方面或某一主体行为意志的改变，已经无法达到有效化解的目的。欲从最大程度上重塑和提升城管形象，必须从执法理念、队伍建设、媒体应对、法律宣传及城管体制等方面并行入手。

另外，城管作为行政执法部门，打交道的多是基层百姓，其工作和百姓的日常生活可谓息息相关。所以从长远的角度说，今后城管形象危机的化解有赖于民生问题的逐步解决，这也是未来城市管理的治本之道。我们相信，伴随中国民生问题的逐步解决，当前城管执法中的很多问题将会逐步迎刃而解，城管在群众心目中的形象也将随之得到应有的改善和提升。

参考文献：

[1]唐钧.官员形象危机研究[EB/OL].[2014-05-28].http：//news.

xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_126559008.htm.

[2]黃闯.城管形象的危机致因及重塑路径[J].福建行政学院学报，2011（1）.

[3]范时杰.城管制度中主客体二元对立的困境与突破[J].江苏行政学院学报，2010（2）.

[4]孟亮.当前城管执法问题及对策研究[D].济南：山东师范大学，2009.

[5]郑伟.城管执法公信力流失成因及其防范[J].上海城市管理，2014（2）：59.

[6]初冰.城市暴力执法问题与城市管理模式的变革[D].吉林：吉林大学，2008.