《预算法》大修：从管理法到控权法

文/李双金 上海社科院经济研究所副研究员

《预算法》大修：从管理法到控权法

文/李双金 上海社科院经济研究所副研究员

2014年8月31日，素有“经济宪法”之称的《预算法》在历经三届人大、启动四次审议后完成首次大修，并将于2015年1月1日起正式实施。此次大修实现了《预算法》立法宗旨的根本转变，使其从一部政府管理预算的法律变成为用预算控制政府权力的法律。

立法宗旨转变背后的艰难历程

立法宗旨反映了一部法律的基本精神和理念。不同于修订前“健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控”的表述，新《预算法》明确其立法宗旨是“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度”。政府从先前的预算管理者转变为被预算法规范的对象，新《预算法》也因此实现了从管理法到控权法的根本转变。

从预算管理主体到被监督对象，政府角色转变的困难现实地反映在《预算法》修订的艰难历程中。1994年我国实行分税制改革，1995年《预算法》开始实施，1997年全国人大最早提出了修改动议，但是直至2004年修法程序才正式启动。2006年，全国人大主导起草了第一个草案，由于分歧较大，修法随之搁置。2009年修法再次启动，人大和财政部联合起草了一个方案。但事实上更多的是财政部在主导修法，写有“由国务院另行规定”字样的“授权立法”条款多达15条，因此被指有明显的部门立法痕迹，最终未获认可。

修法主导权的变化折射出《预算法》修订中人大和财政部之间的分歧和博弈，人大要加强监督，财政部要宽松管理。2011年底形成的一审稿草案提交全国人大审议，争议依然很大。2012年6月二审之后，围绕《预算法》的修订，学术界开展了多次讨论，并向全国人大递交了修订意见，对《预算法》修订的最终完成发挥了重要作用。

2014年4月，《预算法》三审启动。三审启动的一个重要背景是十八届三中全会明确了“公开透明预算制度”“全口径预算”等预算改革方向，同时提出要推进财税体制改革。在此引领下，三审中人大又重新主导了《预算法》修订，《预算法》立法宗旨也从根本上发生了改变。立法宗旨的改变带来三审稿的若干重大突破：明确“四本预算”体系，确定全口径预算原则、全面预算公开、强化人大预算审查权等。2014年 8月，备受关注的国库管理权问题也在四审中尘埃落定。新《预算法》在诸多细节上的进步和完善，从根本上源于其立法宗旨的转变。

强化预算硬约束的多项突破

规范政府行为、限制政府权力首先需要规范和限制政府的财权，即以法的形式规范政府的“钱从哪里来，用到哪里去”。

一是确立了全口径预算原则和基本体系。新《预算法》明确，政府的全部收入和支出都应纳入预算，政府支出必须以已批准的预算为依据，没有依据的不得支出，本质上确立了政府全口径预算的基本原则。

除纵向的五级（中央、省、市、县、乡）预算外，新《预算法》还从横向上明确一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算为公共预算；明确“四本预算”的功能定位、编制原则以及相互关系，确立了全口径预算的基本体系。

二是预算公开首次入法，并在全过程公开、全面公开和可操作性公开等方面做出规定，确立了预决算公开的制度框架。

规范地方政府举债行为的新思路

新《预算法》首次从法律上赋予地方政府举债权，同时在举债主体、用途、规模、方式和风险等方面做了限制性规定，严格防范和化解债务风险，尝试建立规范合理的地方政府举债融资机制。

新《预算法》明确，只有省级政府可在国务院批准的限额内，通过发行地方政府债券的方式举债，其他地方政府及部门不得以任何方式举债；对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理，接受地方人大监督，同时接受上级行政和上级立法机关的监督；明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”；此外，在偿债和风险控制方面，也作出了明确规定。

从早先的“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的单一性规定，发展到一个较为完整的规范地方政府举债行为的制度体系，地方债务管理的这种新思路有助于地方政府保持财力的稳定性，促进地方经济的发展。

从促进国家治理现代化的角度看，新《预算法》仍有进一步完善的制度空间。例如，目前多数国家的预算编制、审查和执行功能分属于不同部门，以起到相互制衡的作用。但是我国的预算编制和执行功能属于同一部门，不符合现代财政的特征，存在较大弊端。未来可考虑设立单独的预算编制机构，分离预算编制与执行功能，进一步加强人大的监督审查功能，保证预算的公开和民主。

此外，一些具体细节的设计还需完善。例如新《预算法》规定，国务院财政部门应在每年全国人大开会的45日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人大财经委进行初步审查；省级财政部门在本级人大会议30日前，将草案提交本级人大有关专门委员会初审，但都没有明确各级人大代表何时能拿到预算草案。目前，各级人大代表在每年人代会报到时才能拿到预算草案，没有足够时间研究分析，无法进行实质性的审查。未来需进一步明确此时间节点，确保人大审查监督权的有效实施。