解析国家生态文明建设试点示范区指标体系

□ 吴云波 孙兆海 毛凯

解析国家生态文明建设试点示范区指标体系

□ 吴云波 孙兆海 毛凯

解析国家生态文明建设试点示范区指标体系

生态文明是山区可持续发展保障

农村生态文明建设的路径选择

产业援疆的生态路径选择

编前语

建设生态文明，是中国特色社会主义建设过程中的重大理论与实践课题。本文通过对《国家生态文明建设试点示范区指标体系（试行）》进行解读，探讨了该指标体系关注的重点领域，分析了指标体系的前瞻性，并以江苏省为例对指标的可达性进行了分析。旨在为落实科学发展观，全面建成人与自然和谐的小康社会，加快推进社会主义现代化提供技术参考与理论借鉴。

党的十八大报告明确提出，“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”

自然生态景区

目前，生态文明建设指标体系的研究成为迫切的任务。2013年5月，国家环保护印发了《国家生态文明建设试点示范区指标体系（试行）》，对生态文明试点示范县（含县级市、区）、生态文明试点示范市（含地级行政区）的建设指标提出了明确的要求，至此，生态文明建设在全国层次上有个统一的测度，各地区的生态文明建设水平及其差距更加直观，对地方生态文明建设给予了更强的推动力。

一、指标关注的重点领域

随着生态文明研究和实践工作的不断深入，专家、学者和政府管理人员对生态文明建设的主要领域有了基本的共识，主要集中在五个方面，即生态经济、生态环境、生态文化、生态人居和生态制度。

生态经济的本质，就是把经济发展建立在资源环境可承受的基础之上，实现经济发展和生态保护的“双赢”，在指标体系中，生态经济方面的指标主要体现了绿色发展、循环发展、低碳发展的要求，更加注重资源能源的集约节约利用。

生态环境质量是生态文明建设成效的集中体现，由于环境质量方面的指标主要放在基本条件中，要求环境质量达到功能区标准并持续改善，所以指标体系中的生态环境类指标主要体现了工作类指标，主要要求有效控制主要污染物排放，治理与修复生态环境，加强绿化建设，提升生态环境质量。

生态文化指标体系中，要求加强领导干部的生态文明培训，保证全部党政干部都接受过生态文明相关培训，提高政府管理人员的生态文明意识；要大力加强生态文明的宣传与教育，普及公众的生态文明知识，引导公众使用节能节水器具，养成生活节约和低碳出行的生活习惯。

生态人居是生态文明社会的缩影，体现生态文明带来的居住环境的改善和社会的进步。由于在基本条件中对垃圾处理、危废处理等有了具体的要求，指标体系中的生态人居类指标重点关注了绿色建筑、生态用地比例、公众对环境质量的满意度等指标，体现了生态文明建设的民生属性。

生态文明制度建设是生态文明建设的根本保障。指标体系体现了政绩考核，环境信息公开，环保资金投入等方面的要求，促进生态制度的不断完善，为生态文明建设提供长效保障。

二、指标的前瞻性分析

国家环保部2013年印发的《国家生态文明建设试点示范区指标（试行）》中，分为生态经济、生态环境、生态人居、生态制度、生态文化5个系统，其中生态文明试点示范县（含县级市、区）建设指标共28个（不含特色指标），生态文明试点示范市（含地级行政区）建设指标共29个（不含特色指标）。综合来看，生态文明建设要贯穿和融入到经济建设、政治建设、文化建设和社会建设各方面和全过程，纳入社会主义事业五位一体布局。

一是建设指标涉及的领域更广，生态文明建设指标体系比生态市（县）建设指标体系增加了生态文化、生态制度方面的指标，更加注重意识的引领和制度的约束，有利于形成生态文明建设的长效机制。

二是体现了分区分类指导的理念，在一些指标值的设定上考虑了主体功能区划的要求，分为重点开发区、优化开发区、限制开发区和禁止开发区，不同区域的指标值要求不同，体现了保护与发展的公平，根据各地的自然条件和环境禀赋，考虑到发展的不均衡，对不同的发展阶段和发展水平提出不同的要求，更具有指导性。

三是在指标的设置上，弱化了GDP的概念，如主要污染物排放强度指标，由生态市县的考核单位GDP的主要污染物排放强度（kg/万元）改为单位国土面积的排放强度（吨/平方公里），充分体现了经济社会发展要以地区的资源环境承载能力为基础。

四是在建设的水平上进行了提升，如生态县指标中的主要农产品中有机、绿色及无公害产品种植面积的比重变为主要农产品中有机、绿色食品种植面积的比重，更加强调了食品安全，体现了让老百姓吃上放心食品的建设要求。

五是更加注重消费模式和生活方式的转变，如指标中列出了政府采购节能环保产品和环境标志性产品所占比例，公众节能、节水、公共交通出行的比例等，体现了生态文明建设的广泛性和社会性。

六是更加注重长效机制的建设，生态文明建设不是走形式，走过场，而是需要长期的坚持不懈的工作，因此，建设生态文明建设的长效机制显得特别重要，在指标中充分考虑了这一情况，设置了生态文明建设工作占党政实绩考核的比例，环境影响评价率及环保竣工验收通过率等一系列制度类指标。

表1 江苏省各地级市受保护地情况一览表（单位：平方公里）

三、江苏省指标可达性分析

目前，江苏全省累计建成国家生态市县22个，总数接近全国的一半，苏、锡、常建成首批地级国家生态市，镇江国家生态市创建通过考核验收，苏南地区已经建成全国最大的生态城市群。苏中地区创建工作加快跟进，扬州国家生态市创建通过考核验收，引领苏中生态创建的“第一方阵”。苏北地区的创建也取得重大突破，以淮安金湖县、清浦区为代表的一批省级生态县市不断涌现。

表2 部分地市单位工业用地产值情况一览表

1 已经达到的指标

2009年，江苏省环保厅出台了《江苏省重要生态功能保护区区域规划》，划分了12类569个重要生态功能保护区，运用到环境保护日常监管工作；初步构建生态空间管控格局，控制了开发强度，推动发展方式转变。2013年，为进一步优化国土空间格局，加强生态环境保护，划定了全省生态红线，全省受保护地占国土面积比例达到22.23%，各地级市的受保护地情况表1所示。对比指标中的要求，各地级市的受保护地达到了生态文明示范区考核标准。

表3 江苏省三大区域的第三产业发展情况一览表

另外，根据《江苏省生态文明规划（2013-2022）》统计数据显示，至2012年，全省林木覆盖率达21.6%，由此次林草覆盖率指标现状值基本上达到了指标体系的要求。

2 达标难度较大的指标

除以上两项指标之外，江苏省各地级市离国家生态文明示范区指标要求还存在一定差距。根据江苏省各地市社会经济发展、资源禀赋和环境承载力，本文重点对“指标体系”中的单位工业用地产值、碳排放强度、第三产业占比、主要污染物排放强度、主要农产品中有机、绿色食品种植面积的比重等指标的可达性进行分析。

首先是单位工业用地产值。单位工业用地产值是指辖区内单位面积工业用地产出的工业增加值，是反映工业用地利用效益的指标。以江苏部分地级市为例，如表2所示，2011年，镇江全市单位工业用地产值约24.70亿元/平方公里；2010年，徐州市区单位工业用地产值23.32亿元/平方公里，考虑区域经济发展的差异性，徐州全市的单位工业用地产值会低于市区水平值；统计数据也显示连云港的单位工业用地产值比镇江市和徐州市水平值稍低，只达到8.47亿元/平方公里。按照江苏区域发展水平来推断，苏中和苏北各地市的单位工业用地产值要达到镇江市的水平难度较大；加之，按照《全国主体功能区划》的要求，苏南和苏中地区为优化开发区，苏北地区为重点开发区，指标体系对重点开发区和优化开发区的要求指标值分别为65亿元/平方公里和55亿元/平方公里；对比上述现状值，江苏单位工业用地产值离考核目标值还存在较大的差距。

因此，需认真最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，统筹土地资源的开发、利用与保护，逐步调整经济结构、优化产业布局、加快经济转型和转变土地利用方式，努力提升土地资源的利用效率，提升经济社会可持续发展的土地资源保障能力。

生态园区

表4 2012年江苏省各污染物排放强度情况一览表（单位：吨/平方公里）

碳排放强度是指辖区内某年度单位GDP二氧化碳排放量。梁杰等人研究了江苏省碳排放强度变化趋势及分析其影响因素，并采用碳排放量分解模型算法，核算出江苏省1985-2009年碳排放数据，其中2009年碳排放强度为4490kg/万元GDP，较真实反映了当时实际情况。另外，《苏南现代化建设示范区监测评价指标体系》也将碳排放强度纳入其指标体系当中，制定了符合苏南实际的碳排放强度目标值为＜1.15吨/万元GDP。《江苏基本实现现代化指标体系》（2013年修订，试行）也将江苏的碳排放强度指标定为＜1.15吨/万元GDP。而“指标体系”要求重点开发区和优化开发区的碳排放强度需低于600和450kg/万元GDP。随着经济的快速发展，江苏省作为全国重要的制造业基地，能源消费总量还在不断增长，非化石能源消费占一次能源的比例低，根据《江苏省生态文明建设规划（2013-2022）》，到2022年这一比重将为9%，因此，短期内要实现碳排放强度的目标难度较大，由此江苏省各地市要实现生态文明示范区目标任重道远，产业结构转型、生产和生活方式的转变和新能源推广成为了未来节能减排的努力方向。

第三产业占比指辖区第三产业产值占地区生产总值的比例，在一定程度上反映了社会经济发展水平。江苏省三大区域产业发展情况如表3所示，可以看出江苏省三大区域的第三产业产值占地区生产总值的比例逐年升高，但是作为社会经济发展程度较高的苏南地区，其2012年的第三产业占比也只有46.18%；而第三产业占比的水平高低是社会经济发展的结果，并非人所能直接左右。目前江苏省第三产业发展水平是低层次和低水平，要实现“指标体系”中的第三产业占比达到60%以上的目标，短期内是非常困难的。

主要污染物排放强度是单位土地面积所产生的主要污染物数量，反映了辖区内环境负荷的大小。根据《江苏省生态文明规划（2013-2022）》统计数据显示，2012年全省化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放强度分别为2.54kg/万元、0.32kg/万元、2.15kg/万元、3.13kg/万元，换算成单位国土面积排放强度分别为13.38吨/平方公里、1.69吨/平方公里、11.33吨/平方公里、16.49吨/平方公里，现状值与“指标体系”的考核目标值对照见表4。由表中可以看出，要达到考核目标，江苏省就必须削减2～3倍污染物的排放；另外，根据现阶段江苏发展状况和环境库兹涅茨曲线可知，随着江苏全省GDP的增长，今后一段时期内污染物排放总量是持续增加的；在一定国土面积情况下，单位国土面积污染物排放强度仍然持续增加。由此，在经济持续增长的情况下，转变生产和生活方式、优化产业结构、节能减排等措施的实施以实现考核目标任重道远。

主要农产品中有机、绿色食品种植面积的比重指标，反映了生产出的农产品的品质，指标要求≥60%。生态县指标中设置了主要农产品有机绿色及无公害产品种植面积的比重，指标值要求≥60%，这个指标从全省来看，2012年已达到75.8%，但如果以有机、绿色食品种植面积算，这个比例将大幅降低，江苏省主要农产品中有机、绿色食品种植面积的比重目前没有准确的统计，据估计可能不到10%，由于有机绿色食品的生产对产地要求较高，且有个认证的过程，在短期内达到≥60%的指标要求难度较大。

3 经努力可以达到的指标

2012年江苏万元工业增加值用水量为19m3/万元，单位GDP能耗为0.57吨标煤/万元，这两个指标经过努力，应该是可以达到的。

4其他指标

根据国家生态文明建设试点示范区指标体系，其他指标目前大多没有统计基础，缺少现状统计数据，较难确定江苏目前的差距、达标难度，在此不做详细分析。

4结论

国家生态文明建设试点示范区指标体系的发布对于推进生态文明建设起到了积极的作用，但由于生态文明理论研究和实践尚不成熟，该指标体系还需要进一步优化，使其更具科学性、指导性和可操作性，更好的指导全国各地的生态文明建设。

（作者单位系江苏省环境科学研究院）