新《环保法》为生态文明建设提供法治保障——专访环保部政法司李庆瑞司长

□ 本刊特约撰稿人 闻 闽

政策法规

新《环保法》为生态文明建设提供法治保障
——专访环保部政法司李庆瑞司长

□ 本刊特约撰稿人 闻 闽

李庆瑞司长接受本刊记者采访

政策解读

编前语

2015年1月1日起，新修订的《环境保护法》（以下简称新《环保法》）将施行。这部从修正到修订，历经四审，终于获得通过的新《环保法》，在一系列环境问题久治不愈，党中央、国务院号召“坚决向污染宣战”的背景下出台，承载了社会公众对改善环境、建设生态文明的迫切期待。有关人士评价：这是中国历史上对政府部门与官员施政约束最具体、最严格的法律；有人说：新《环保法》给了环保部门一把利剑；还有人怀疑在中国这种部门多头管理的情况下，这部法律能否真正执行到位。带着这些问题，本刊记者专访了全程参与新《环保法》修订工作的环保部政策法规司司长李庆瑞，李庆瑞司长就记者对新《环保法》的提问做出了相关解读。

记者：党的十八大以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设和环境保护问题，积极推进生态环境保护领域的改革，新《环保法》是在何种背景下出台的，与推进我国生态文明建设事业之间是何种关系？

李庆瑞：首先，新《环保法》的出台是人民群众的呼声和期待。当前，随着人民群众生活水平的逐步提升，人民群众希望呼吸上洁净的空气、喝上干净的水，吃上安全的食品，生活在良好的环境之中，这是一种朴素的需求和期盼。从2005年至2012年，2700多个人大代表，提出70多件提案和建议，呼吁修订《环境保护法》，同时，媒体也不断代表百姓发出呼声，光在百度上输入“雾霾”两个字，就可以搜到上亿条的链接，这反映了老百姓对改善环境的迫切需求。

其次，是执政党的生态文明执政理念的体现。十八大提出“五位一体”的战略总布局，纳入生态文明建设，提出要从源头扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，努力建设美丽中国。三中全会决定做出了加快生态文明制度建设的要求，习近平总书记多次强调，保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力；良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。李克强总理提出，要直面环境污染问题，要像对贫困宣战一样，坚决向污染宣战。按照中央依法治国的执政方略的要求，环境管理也需要逐步转变到主要依靠法治的轨道上来，环境管理首先是法律的、二是经济的、三是技术的，并辅之以必要的行政手段，这些都是党的执政理念的体现。

第三，当前我国环境形势严峻且压力继续加大。近年来，多个城市纷纷出现雾霾天气，地下水污染问题突出，农业土壤污染形势严峻，一些新的污染物，如臭氧、刺激性有机物、危险化学品等对环境的破坏很大，严峻的环境形势迫切要求修改《环境保护法》，用有力的武器向污染宣战。

第四，是解决现行环境法律本身问题的需要。自1979年以来，我国先后制定了资源环境相关法律30余部，环境保护行政法规31部，相关地方性法规规章700多部，国家环境标准1500余项，此外还有司法解释、国际公约等。这一系列的法律法规为国家的环保事业做出了很大的贡献，发挥了巨大的作用，但是现在问题也很突出，如理念滞后、定位不准、制度不全、责任不明、处罚过轻、衔接不顺等，迫切需要修改《环境保护法》。

在这样的背景下，新修订的《环保法》作为环境领域的基础性、综合性法律，全面贯彻生态文明理念，全文有25处提到“生态”二字，在多个领域实现了突破和创新。

在理念和原则上，新《环保法》明确规定“保护环境是国家的基本国策”；将“保护优先”作为第一项基本原则；将“环境保护与经济社会发展相协调”的表述改为“经济社会发展与环境保护相协调”。这是我国立法对经济社会发展与环境保护关系的全新阐述，意义深远。

在制度上，新《环保法》在完善监管制度、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面有了重大突破，要求划定生态保护红线，健全生态保护补偿制度，制定经济政策应充分考虑对环境的影响，建立资源环境承载能力监测预警机制， 实行环保目标责任制和考核评价制度，建立跨区联合防治协调机制，建立环境与公众健康监测评估制度，实行总量控制和排污许可管理制度，对未完成总量控制目标和环境质量目标的地区实行环评限批，分阶段、有步骤地改善环境质量等。这些规定将有利于推动建立基于环境承载能力的绿色发展模式，保障生态文明建设顺利进行。

我们相信，通过以新《环保法》为重点的法律法规武器，向污染宣战，环境会得到逐步改善，人民群众会逐步感受到环境质量的变化。

记者：新《环保法》在加大环境违法行为的处罚力度上增加了哪些内容？新《环保法》的这些严厉措施，是否能为生态文明建设提供有力保障？

李庆瑞：新《环保法》规定了一系列严厉措施，加大处罚力度，提高企业的违法成本：

一是明确规定了当违法排污行为造成或者可能造成严重污染时，环保部门及其他有关部门可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备；二是针对环保法律违法成本低、威慑力不够的情况，责令改正，拒不改正的情况，对违法行为实施“按日计罚”，不计上限，兼有制裁和督促改正的效果，提高了企业的违法成本，促使企业及时改正，可以有效遏制连续性违法行为；三是对未批先建、无证排污、违法排污、生产使用违禁农药等几类违法行为，尚未构成犯罪的，对主管人员和其他直接责任人员处拘留，能起到增强威慑力、有力打击环境违法行为的作用；四是为了规范环评机构、检测机构以及从事监测设备和防治污染设施维护、运营的机构等环境服务机构的行为，规定其在有关环境服务活动中弄虚作假，对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，还应当与其他责任者承担连带责任。

在新《环保法》出台前，环保法律法规一直存在着处罚手段有限、力度不够、难以及时制止环境违法行为等问题。较低的环境违法成本，难以对违法行为起到有效的惩罚和威慑作用，导致现实中企业往往有法不依。公众对这个问题的呼声也很强烈，有新闻媒体的报道、专家学者的呼吁、基层环保部门的反映，我们每年办理的提案议案，也有相当一部分提出要加大对环境违法行为的处罚力度。习近平总书记指示，只有依靠最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供有力保障。在修订《环保法》工作中加大处罚力度，提高环境违法成本，既是贯彻落实党中央关于生态文明建设有关精神的必然要求，也是回应群众期盼、凝聚各方面共识的结果，更是解决我国社会发展中现实的环境问题的必要手段。

宣讲新环保法

记者：新《环保法》中强化和完善了多项制度，如规划环评、政策环评等，将会起到何种作用？

李庆瑞：新《环保法》对政策环评、规划环评、项目环评等制度都作出了强化和完善。新《环保法》提出，县级以上的人民政府在制定重大的经济政策时，应充分考虑环境的影响，听取环境保护部门的意见，这就体现了政策环评得内容。历史上的大炼钢铁等重大经济政策，实际上带来的资源环境问题非常突出。现在这样的经济政策有没有？例如农业生产中使用的化肥和农药，有可能造成土壤污染，威胁食品安全，在制定相关扶持政策时都需要对环境影响进行论证。

2008年，国务院已经出台了规划环评的条例，但是执行还有待进一步加强。这次将规划环评写进了新《环保法》中，提高了规划环评的层次，一些重大的国民经济的发展规划以及专项发展规划，需要进行环境影响评价，然后根据规划环评优化产业结构。新《环保法》对此明确提出，未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施。

对于项目环评，新《环保法》规定，未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。如果擅自建设开工，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。如果拒不停止建设，可以由公安部门实行行政拘留。

除了环评制度以外，新《环保法》还规定了生态保护红线、排污许可、总量控制等一系列制度和多种措施，为生态环境安全提供可靠保障。

记者：近年来，环境污染公共事件频繁发生，一些重大的环境污染事件，往往是跨区域、跨部门的，对此，新《环保法》出台了哪些规定推动环境治理的统一协调？ 能否对环境生态保护统一监管？

李庆瑞：为了应对跨行政区域的环境污染和生态破坏问题，解决由于行政区划导致的环境保护相互协调工作中的缺陷，有必要制定统一的规划，实施相同的标准和监测手段，采取统一协调的防治措施，以保证流域的上下游、区域的上下风向的环保工作相协调统一，提高效率，降低成本。对此，新《环保法》第二十条第一款专门规定了联防联控制度：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”从各地方现在已经开展联防联控工作经验来看，联防联控工作机制包括了规划制定、地方立法、执法监管、环评会商、统一监测、信息共享以及应急预警等重要工作内容，对我国区域、流域的环境保护工作起到了积极作用。

关于统一监管的问题，新《环保法》再次明确了由环境保护部门对环境保护统一进行监督管理。三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。新《环保法》已经有一些条款规定了与此相关的内容，地方上也有相应的试点和经验。新《环保法》第六十七条规定，上级人民政府及其环境保护主管部门应当加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督。这就是说，政府以及政府的环保部门应当加强对下级政府及其有关部门进行监管。

新《环保法》为解决跨部门、跨区域环境问题提供了充分依据和有效手段，我们有信心期待其贯彻实施将会促进环境治理协调工作的不断发展完善。

记者：“世不患无法，而患无必行之法。”法律的生命在于实施，法律的权威来自执行。为了推进新《环保法》落到实处，环保部已经开展哪些工作，下一步还有哪些工作要做？

李庆瑞：新《环保法》被专家称为“史上最严环保法”，全社会对其给予极大的期待。新《环保法》的具体实施，下一步还存在能不能用、会不会用、敢不敢用的问题。

能不能用的关键在于配套的法律、法规、规章、标准、程序、规范等等要及时跟上，不能光期盼新《环保法》就能解决所有问题。新《环保法》只是规定一个原则性的、基本的制度和共性的问题，更有针对性和操作性的制度，还要依靠专项的法律、法规、条例的修订制定，包括地方性的立法。

能不能用还需要发挥大家的共同作用。国家提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，新《环保法》规定政府、各部门、地方、市场、社会组织、志愿者、公众等都是环保工作的主体。目前，最高人民法院组建了最高法环境资源法庭；公安部和我部正在研究环境违法行为行政拘留的操作程序；民政部门正在梳理可以成为公益诉讼主体的社会组织的名单；我部为落实新《环保法》实施开展了大量准备工作，包括制定查封、扣押的程序规定，信息公开、按日计罚的实施细则等。这些都需要大家一起参与、共同完成。

会不会用的问题，就是要提高环保部门所有人员，特别是执法监管人员的能力、水平、装备、素质、技术等。比如要对某个水污染违法行为进行执法，评估鉴定就需要第一时间开展，相应的设备、仪器、人才也必须跟上。现在新《环保法》新增加了多项制度和措施，如果自身的素质跟不上，就会出现执行不到位的问题。

敢不敢用的问题，这就要看环保人的责任与担当。新《环保法》是一把双刃剑，给予了环保部门更多职权，如果不敢用，那就会有失职渎职的问题。

为确保新《环保法》落实到位，我们开展了多项工作。一是安排部署宣贯工作，我部对新《环保法》宣传贯彻工作做了全面安排和部署，多个地方环保部门也发出了学习贯彻新《环保法》的通知要求。二是学习领会新法精神，我部邀请全国人大常委会法工委领导作专题辅导报告，部机关举办学习贯彻新《环保法》报告会，各部门、各直属单位也通过召开会议、观看视频等多种形式加强学习。三是宣传贯彻新环保法，部政法司对地方环保部门工作人员进行专题培训；部相关司局举办的专题培训班均开设新《环保法》课程；各地也纷纷举办培训班、召开电视电话会议。四是向全社会宣讲新法，全国人大常委会法工委和部政法司联合编写了《环境保护法学习读本》；《紫光阁》和《环境保护》分别刊发文章《环境法制建设的里程碑》、《新环境保护法：环境领域的基础性、综合性法律》；我部和中国法学会联合举行了系列活动，重点宣传新《环保法》；各地方也通过知识竞赛、短信平台等多种方式开展宣传。五是完善配套，为新法实施作准备，我部印发了落实新《环保法》任务分工及进度安排的通知，提出了各项配套制度建设任务，并分解落实到各有关司局，已经取得了一定进展。

下一步，我们将继续配合、组织开展对相关法律法规的制定和完善工作，研究制定按日计罚、查封扣押等新措施的执法规范；配合组织人事部门制定完善环境目标责任制和考核评价制度的具体规定，将政府责任落到实处；加强与公安机关、人民法院、人民检察院等司法部门的沟通和协调，做好公益诉讼、行政拘留、环境刑事案件办理等工作的衔接工作；配合纪检监察机关做好行政追责的有关制度建设等工作，为新《环保法》的实施奠定良好基础。