新型城镇化应注重质量导向

王文亚

摘 要：城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模的扩大过程，同时也是一种城镇结构和功能的转变过程。城镇化较为直观的表现为量的增加和质的改变：量的增加是农村人口不断向城镇集中，城镇化率不断提高；质的改变是城乡经济得到了快速发展，经济结构日趋合理，生态环境不断改善，社会保障全面覆盖，社会管理和谐有序，城乡居民的生活质量不断提高。

关键词：新型城镇化；城镇化现状；城镇化质量

目前，尽管我国的城镇化率超过了50%，城镇化的量不断提高，但城乡二元结构没有打破，城乡居民收入差距进一步拉大，生态环境进一步恶化，城镇化过程中的质量没有得到大的提升。因此，在提升城镇化发展速度的同时，提升城镇化发展质量无疑是推进新型城镇化的重要战略选择。

1 我国城镇化进程的现状

1.1 常住人口城镇化与户籍人口城镇化发展不协调。由于我国独特的户籍制度，我国的人口统计存在着户籍人口和常住人口两个口径，其中户籍人口是指户口在本地的人口；而常住人口是指在本地居住半年以上的人口，因此城镇化率也存在着常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标。随着改革开放的不断深入，流动人口数量急剧增加，两个城镇化率逐渐出现了明显的不同。二者差异主要体现为城镇人口的二元结构。受户籍制度影响，许多常年在城镇打工的农业户籍人口在常住地入不了籍，城镇内出现了许多户籍在农村的非农人口，形成二元结构。这些户籍在农村的城镇常住人口在城镇得不到城镇市民待遇，生活没有社会保障，这部分人口流动性较大，统计时难以界定身份，或重复统计或没有统计，导致城镇化率指标差异较大。

1.2 城镇化进程与产业发展不协调。城镇化与工业化发展的高度相关性在世界范围内已经被证明是一个普遍规律，城镇化超前或滞后都将严重制约社会经济的发展。产业结构、就业结构和社会保障水平的对比分析是研究城镇化进程是否与经济发展相协调的主要方法。在我国，城镇化率的提升速度远远超过了产业结构和就业结构中非农产业的增长速度，城乡二元经济结构的现状仍然没有根本改变，许多在城镇居住的非农人口仍在农村拥有土地和宅基地，主要收入来源仍然是土地耕作或出租收入，真正在城镇就业从事非农生产的比重较小；另有部分农业人口农闲时到城镇打工，农忙时回乡务农，这使得非农产业的就业比重与城镇常住人口之间的差距较大，农民没有真正转为市民，重数量轻质量的城镇化现象没有得到根本改变。

2 提高城镇化质量，推进新型城镇化发展的路径选择

2.1 优化城镇化人口结构质量推进新型城镇化发展。以人为本的城镇化进程是从城乡统筹的宏观大局和微观需求两个层面提升农村居民向城镇居民转变的质量。从宏观大局出发，实现农村剩余劳动力转移的积极稳步推进。从微观需求出发，保障好城乡居民的合法权益。

2.1.1 积极稳妥推进农村剩余劳动力的转移。剩余劳动力是指边际生产率接近零的劳动力。因此，如果从农业就业者中撤出一部分劳动者而不会使总产量减少，那么被撤出的劳动力就是农村剩余劳动力。农村剩余劳动力受到农村生产率低下的推力和城镇非农产业，尤其是工业的拉力的共同作用就会实现从农村向城镇的迁移。农村剩余劳动力的转移要因地制宜，将就地城镇化和异地城镇化结合起来。就地城镇化就是指农村人口在当地或附近地域的城镇化；而异地城镇化则是农村人口在较大跨度的地域进行转移。

2.1.2 创新户籍制度，破除农村剩余劳动力转移的体制性障碍。户籍制度的改革创新是实现农民身份转换的关键，是实现常住人口城镇化与户籍人口城镇化相一致的关键。通过户籍制度改革，让在城镇稳定就业和居住的农民工实现农转非，让他们能够安心在城区居住下来。户籍制度改革既要积极推动长期在城镇居住的农民工安家落户，又要考虑附着在户籍制度上的社会保障、市民待遇等问题，在短期内，还可以通过"双重户籍"等切实保障农民的权益。

2.2 优化城镇化经济结构质量推进新型城镇化发展

2.2.1 把新型工业化和农业工业化作为推进新型城镇化的持久动力。农业园区化将促使农民向城镇或村聚居点集中，原来分散的交易将集中化，城镇的发展会进一步加快。农业园区的农民宅基地进行搬迁置换，农民到农业园区工作，农民在增加财产性收入的同时，又有一定工资性收入。大力发展民营工业经济。完善发展民营工业经济的政策措施。

2.2.2 三产驱动。以提升城镇服务质量来繁荣城乡市场。首先工业的发展需要产业工人，产业工人最需要职业教育。加快城镇间的基础设施建设，建立土地、劳动力、信用、资源、资本在中心城市和镇的有效链条，形成城乡一体的大市场，缩小城乡交易差别，以统筹城乡发展。

2.2.3 以产业改造升级来为产业的发展注入活力。大力实施品牌战略，重点挟持行业创新投入，支持企业建设技术研究院、技术中心，鼓励企业开展技术创新，加大投入，实现从一般产品应用开发走向自主创新、从面相自身发展走向引领行业发展。

2.3 优化城镇化社会结构质量推进新型城镇化发展

2.3.1 优化就业结构。培养现代农业产工业人，转变农业就业模式。实施农民现代农业技能免费培训，扩展农民的思路，鼓励农民自身的文化水平和就业能力，真正从根本上解放农民，鼓励农民自主创业，拓宽就业渠道。培养现代产业工人，让城镇居民到园区就业。实施高职教育免费计划，学生升入技术学校学习减免学费，定向为工业园区培养产业工人。培养现代服务人员，全面提高现代化服务业的就业比例。加大微型企业的扶持，设立微型企业扶持资金，加大对微型企业法人和个体工商户的培训力度。加大对餐馆、娱乐、家政、市政府服务人员的培训，全面提高城镇服务业的技能水平和薪金水平，引导城镇居民在城镇服务行业就业。

2.3.2 提高社会保障覆盖面。建立健全符合社会主义市场经济体制的要求的新型社会保障制度，将现有的城镇居民社会保障制度延伸到小城镇，包括落户小城镇的农户。逐步建立起以养老、失业和医疗保险为主体，政府、企业、个人三方面共同负担，社会统筹与个人账户相结合，管理和服务社会化，覆盖包括进城镇农民在内的各类企事业职工和个体劳动者的统一的城镇居民社会保障体系。强化政府的监管和企业的主体责任，让每一个城镇居民都在法律的框架得到各项社会保障。建立健全社会救济福利体系，建立全覆盖的最低生活保障体制和政府，社会广泛参与的社会救济体系。建立对征地拆迁失地农民的保障机制，实现失地农民变市民后的社会保障全覆盖，加大对失地农民的技术培训力度，解决失地农民家庭的就业问题。

2.3.3 强化社会事业发展。建立覆盖大、小城镇的教育体系。加大政府对教育的投入。加快建立起覆盖城乡的教育体系。加大教师的流动，让主城的、名校的教师到镇街学校任教；全面解决中小学择校问题，最大限度的实现教育的公平。加大对卫生医疗事业的投入，建立起覆盖城乡的医疗体系。加大对社会事业职工周转房的建设，解决新就业事业人员和事业人员合理流动的居住问题，以留住优秀人才来解决群众教育、医疗等事业服务的不公平问题。强化对各类事业人才的引进，提升事业人员的专业技术水平。加大对文化体育事业基础设施的投入，每个镇街道办事处设立中心文化站，发展社会文化体育组织，大力推进文化体育活动的开展。

2.3.4 转变社会管理方式。政府从公共服务设施建设投入向为公共服务支出上转变，改变重生产性投入，轻服务型投入的社会管理现状。政府在社会事业发展的决策上从政府说了算向居民听证、公共广泛参与转变，改变政府在社会管理上唱独角戏的现状。充分发挥单位、企业、社区居民共同参与的人人都关心的群众治安防控体系作用，维护社会和谐稳定。加大法治的宣传力度，让法律深入人心，人人都来遵守法律和社会公德，让社会管理在法治的力量上得以实现，用法律来为社会矛盾兜底。根据城镇的发展，对城镇居民的管理向社区转变和社会组织转变。社区的管理的触角伸到每一街道，每一个小区。把社区的管理与物管公司的管理结合起来，让每一位城镇居民都主动参与到社会管理中来。大力发展社会组织，政府将该放的管理权限下放，把社会管理的职能更好地归还社会。