基于需求层面的高等教育供给分类比较

周雪娟

教育供给和教育需求是从经济学中衍生并发展的概念。经济学中的供给是指“生产者在一定时期各种可能价格下愿意而且能够提供出售某种商品的数量”，①需求是指“消费者在一定时期内在各种可能的价格水平愿意而且能够购买的该商品的数量”②。因此，高等教育的供给和需求既具有经济学意义上商品供需的特征，又具有不同于普通商品的内在特征。高等教育需求主要表现为个人和国家在有支付能力的基础上对高等教育产生的需要，包括个人对教育机会的需求和国家对人力资源的需求。对于高等教育供给的概念，学术界尚未形成统一的界定。有的学者认为“高等教育供给是指在某一时期内，一国或一地区高等教育机构提供给受教育者的机会”③。这种观点是从生源市场的角度，将高等教育供给指向受教育者，认为高等教育供给存在的意义是为了满足个人对高等教育的需求。有的学者认为“高等教育供给是在一定的单位教育成本下，高等教育机构所能提供的教育，表现为教育机构培养一定数量、质量、结构劳动者的能力”④。此种观点从劳动力市场的角度，将高等教育供给指向社会劳动力需求方，认为高等教育供给的价值在于能够为社会提供劳动力和高级专门人才，进而满足社会对高等教育的需求。还有学者综合上述两种观点，从双重角度出发，认为“教育供给是指一定社会为了培养各种熟练的劳动力和专门人才，促进经济、社会和个体的发展，由各级各类教育机构在一定时期内提供给学生受教育的机会”⑤。

一、我国高等教育的供给主体

高等教育具有准公共属性，因而无论在计划经济体制还是市场经济体制下，政府始终都是高等教育的主要供给主体。不同的是，政府在这两种经济体制中扮演的角色和所占的比重有所不同。在计划经济体制时期，我国高等教育的办学主体一直由政府垄断。实行社会主义市场经济以来，伴随着经济成分的多元化，高等教育领域引用市场化机制，政府不再是单一的高等教育供给主体，已逐渐形成了政府主导、多元化经济主体共同参与的高等教育供给格局。

（一）政府

高等教育作为准公共产品，政府对高等教育的投资及管理负有不容推卸的责任。无论是资本主义国家还是在社会主义国家，政府主要通过颁布相关法律、出台相关政策、投资教育经费等手段指明高等教育事业的发展方向，并对其进行整体规划。除了在生源市场上扮演重要角色外，政府在劳动力市场上也对高校毕业生的就业工作给予了高度重视和关注，中央及地方政府相关部门主要通过出台一系列政策措施引导和促进高校毕业生积极就业。根据2013年金砖五国联合发布的公共教育支出占GDP的比重数据，2000—2011年，金砖国家政府对教育经费的支出力度越来越大，如南非的公共教育支出比重在2010年达到了10%，居五国之首。我国政府的公共教育支出也在逐年增加，2010年公共教育支出占GDP比重接近4%。

（二）高等教育学校（机构）

高等学校是高等教育的基本单位，是广大民众集中接受高等教育的主要场所。高等学校作为供给主体，既是提供高等教育机会和服务的最主要机构，也是向国家和社会输送大量优秀人才和文化的培养基地。如表1所示，我国的高等教育机构主要有四类，分别是研究生培养机构、普通高校、成人高等学校和民办的其他高等教育机构。其中，研究生培养机构包括普通高校和科研机构，普通高校包括本科院校和专科院校。在市场经济体制中，为了提升高校的市场竞争力，政府应赋予高校更多的自主权，使其成为真正意义上的办学主体。

表1 高等教育学校（机构）数 单位：所

（三）市场

高等教育政府供给容易引发系统内的资源浪费、机构运行效率低下、政策倾斜带来的不公平等，这些现象就是政府供给失灵导致的。政府失灵不仅降低了高等教育的整体质量水平，还削弱了高校以及人才劳动力在国际市场中的竞争力。引进高等教育市场化机制，能在一定程度上弥补政府供给的不足，从而实现相互补充。市场供给能够更快速地对高等教育的需求变化做出反应，也促进了供给主体的多元化发展。企业、私人以及社会团体的投资和经营丰富了高等教育供给的内容和形式，从不同的层次和类别上满足家庭和学生的高等教育需求。

（四）非营利组织

在高等教育供给主体中还存在这样一个群体，这个群体是存在于政府部门和以营利为目的的市场部门（企业）之外的非营利组织和部门，包括志愿团体、社会组织和民间协会等，他们不以追求利润为目的，为高等教育事业的发展贡献力量。

二、我国高等教育的供给分类及比较

国内学者对高等教育供给的研究主要集中在高等教育公共产品属性、供需关系、供给公平与效率以及教育供给市场化等方面，专门针对高等教育供给类型划分研究的文章较少。高等教育供给的内涵非常广泛，可以让我们从不同的角度来进行多重理解。根据不同的理解视角，高等教育供给可以划分为多种类型。国内学者对高等教育供给类型的划分主要有四个标准：一是按照供给对象不同，高等教育供给分为机会供给和人才劳动力供给；二是按照既定目标实现的程度，高等教育供给分为潜在供给、实际供给和有效供给；三是按照供给能力形成与否的不同标准，高等教育供给分为潜在供给和实际供给；四是按照供给的有效性，高等教育供给分为有效供给和有效供给不足。在以上四种分类标准中，前两类是学者谈及较多，也是研究较多的。大部分学者在讨论高等教育供给概念时，都会以供给对象不同作为学术界争议的分界线，将高等教育供给分为生源市场中的高等教育机会供给和劳动力市场中的高等教育产品供给。除此之外，申培轩、陈世俊等学者认为高等教育供给的价值是为了最大限度地满足教育需求，因此，根据供给实现目标的情况，高等教育供给可以划分为高等教育潜在供给、实际供给和有效供给。⑥王莹在其硕士论文中补充道：按照供给能力的形成与否，高等教育供给可以划分为潜在供给和实际供给；按照供给的有效性，高等教育供给又可以划分为有效供给与有效供给不足。⑦由于高等教育供给指向的多样性，高等教育类型的划分标准也没有形成统一的范式。本文旨在通过厘清相关资料中有关高等教育供给理论的信息，找出划分标准的依据，进而从需求的层面对高等教育供给进行分类讨论。

（一）高等教育机会供给和高等教育人力资源供给

针对在高等教育供给概念上产生的争议，我们以不同供给对象的需求作为分类标准，将高等教育供给分为教育机会供给和人力资源供给两大类：前者是针对生源市场上的受教育者个人，意指国家和社会为那些有高等教育需求的个人所提供的受教育机会；后者是针对劳动力市场上的需求方，意指高等教育机构为了社会和经济的发展，向劳动力市场上输送的高级专门人才和劳动力（见表2）。

表2 高等教育机会供给与高等教育人力资源供给对比一览表

通过表2的对比可以看出，高等教育机会供给和高等教育人力资源供给面向的市场、服务对象和内容都不相同，然而处于不同的供给市场，面对不同受众群体的需求，两者之间既有区别也有联系：前者是后者的前提和基础，后者是前者的目的和使命。一方面，国家和社会每年都需要大量的、不同门类的高级专门人才支援其经济、政治、文化建设，高等教育是为国家和社会输送更多和更优秀人才的根本途径，个人为了获得更高层次的教育、找寻理想的职业、设计人生规划而产生了对高等教育的需求，这种对教育机会的需求是为了日后能成为社会上优秀的高级专门人才；另一方面，为满足劳动力市场对高质量人力资源的需求，国家和社会需要借助高校及其他高等教育机构来培养各层次、各类别的高级专门人才，因而为了实现高等教育人力资源的供给这一使命，各级各类高等教育机构要面向整个生源市场为个人提供高等教育机会。两者相辅相成，共同支撑整个高等教育供给的运行系统。除此之外，这两种类型还可以进行如下细分。在满足受教育者个人对高等教育需求方面，高等教育机构提供的机会供给主要有：专业教育和通识教育、理论知识和实践技能、教育经费、师资队伍、基础设施建设以及高等教育机构管理制度等；在满足国家和社会对高等教育人才的需求方面，高等教育机构输出的项目包括高素质人才、专门劳动力、科研成果和科技服务等。

（二）公办高等教育供给和民办高等教育供给

根据高等教育经费来源渠道的不同，我国的高等教育机构可以统分为公办和民办两类：前者是由中央政府或地方政府出资创立并管理的大学，承担高等教育的使命；后者是由民间资本创立并经营的大学，是高等教育体系的重要组成部分，其经费主要来源于创办者的投资、学生的学费、社会募捐以及其他非政府资金筹措渠道。两者的区别主要体现在办学主体、资金来源和办学形式上（见表3）。

表3 公办高等教育供给与民办高等教育供给对比一览表

随着我国经济水平的增长，大众对高等教育的重视和需求也愈发强烈。面对日益增长的高等教育需求规模，单一的政府供给显然已经无法满足大多数家庭多样化的教育诉求。市场化改革促进了来自市场经济中的企事业组织、民间团体和个人等其他社会力量的加入。高等教育需求的扩大化，刺激高等教育供给结构产生相应的变化。我国初步形成了公办为主体、公办和民办高等教育共同发展的高等教育供给局面。不过由于我国民办教育起步晚、发展缓慢等具体国情，我国高等教育供给体系中民办与公办高校的发展并不均衡，两者之间还存在很大的差距。如在办学机构数量和在校生数量、师资水平和教学质量、教育经费和财政扶持、国家政策和法律、社会声誉及评价等方面，公办高等教育机构具有绝对的优势，民办高等教育身处劣势却也在夹缝中艰难发展。经过不断摸索和自我完善，民办教育崛起，不仅扩大了高等教育的供给规模，满足了个人多样化的受教育需求，也向社会提供了更多层次和类别的高级专门人才和社会劳动力。多元化的供给主体打破了政府单一管制的格局，不仅优化了供给结构，也通过引入市场机制加剧了高等教育机构之间的竞争，提升了高等教育的质量水平。在民办教育的发展过程中，高等教育系统日趋平衡和合理，这种良好的势头得益于民办教育与公办教育的共同发展。综上所述，政府应积极营造利于民办教育发展的大环境，鼓励民办教育多种形式参与，引入多元化的教育资金投资，促进民办教育和公办教育的和谐发展。

（三）高等教育政府供给、市场供给和第三部门供给

根据供给主体参与方式的不同，高等教育供给可分为政府供给、市场供给和第三部门供给。通过表4可以发现，三类供给的参与主体和供给方式都有本质的区别。

表4 高等教育政府供给、市场供给与第三部门供给对比一览表

高等教育政府供给主要指中央和地方政府以及相关教育机构为了高等教育事业的发展所提供的教育资源和服务。高等教育是准公共产品，这一点决定了高等教育的发展离不开政府的规划与管理。政府作为高等教育的供给主体，承担着优化教育资源配置、提供教育经费、提高教育质量水平以及规划发展规模等重任。政府供给是高等教育供给主体的核心要素。《中华人民共和国高等教育法》规定，国家根据经济建设和社会发展的需要制定高等教育发展规划，举办高等学校，并采取多种形式积极发展高等教育事业，鼓励企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展，除政府外的其他社会力量也是高等教育供给主体的一部分。随着高等教育市场化步伐的加快，政府的职能也在发生改变，市场在高等教育资源生产和配置中发挥着基础性作用，最初政府一手操办教育的局面不复存在。在这样的环境下，高等教育供给的内容、数量和质量都取决于个人和社会的需求水平即市场需求水平。中国是世界上在校大学生最多的国家，预计到2020年，高等教育毛入学率将达到40%。庞大的高等教育需求仅仅靠政府的投入和管理是远远不够的，市场的参与为高等教育供给注入了更多的活力。与政府供给不同的是，市场供给具有明显的营利目的，这个本质差别使得私人、外资以及社会的投资与经营在扩大高等教育供给数量、丰富供给内容和种类的同时，提升了高等教育机构间的市场竞争力，促使整个高等教育领域不断提高供给质量。第三部门供给是指除政府部门和以营利为目的的市场部门（企业）之外的非营利组织和部门，为满足公众和社会的高等教育需求而参与高等教育供给的协调活动，这类部门包括志愿团体、社会组织和民间协会等，他们在一定程度上弥补了政府和市场职能的不足，扩大了高等教育供给的范围。

综上所述，高等教育供给主体是个多元化的组成，我国基本上形成了以政府供给为主导、市场和第三部门及其他社会力量积极参与的多元化供给格局。

（四）高等教育的潜在供给、实际供给和有效供给

更多的学者以既定供给目标的实现程度为标准，将高等教育供给分为潜在供给、实际供给和有效供给三种类型：高等教育潜在供给是指在教育资源一定的情况下，高等教育具有的能够为个人和家庭提供高等教育机会以及为社会培养人才的能力；高等教育实际供给是指在一定时期内，高等教育实际向个人提供的高等教育机会以及向社会提供的人才总量，反映了高等教育实际能够提供的人才培养能力；高等教育有效供给是根据现有的高等教育资源和条件，高等教育能够最大限度地满足、适应与引导各种教育需求，实现预定的教育目标从而达到的一种供需平衡状态，包括高等教育机会有效供给和高等教育产品有效供给两部分。

由定义可知，高等教育潜在供给是由全社会拥有的教育资源及其配置情况决定的，丰富的教育资源和科学的资源配置会提高高等教育的潜在供给容量。同时，一国的经济体制及其高等教育的结构、质量、管理水平等也是影响潜在供给的重要因素。由于政策环境、经济条件、社会因素等背景，高等教育的潜在供给并非能全部实现，未能实现的供给部分便是潜在供给与实际供给之间的差额。不同于前两种供给类型，高等教育有效供给能够最大限度地提供教育机会和高素质人才数量，真正能够满足个人和社会的教育需求，因此这种供给能力能够较好地适应经济社会的发展。从理论上来说，有效供给这种供需平衡的状态是一种最理想的模式，不仅可以实现制定的教育目标，并且能最大限度地利用教育资源。可以说，高等教育有效供给是最高的理想目标。不过在实践中，高等教育有效供给是极难实现的，大多数情况下它是小于实际供给的。与高等教育有效供给相对应的是高等教育有效供给不足，意指在一定的社会条件下，高等教育供给没能有效地满足个人、社会的愿望和需求，由于没有达成既定的教育目标造成的高等教育供需失衡的状态。

另外，这三者之间的关系还有其他的解读方式：根据供给能力形成与否，高等教育供给可以分为潜在供给和实际供给；根据供给的有效性程度，高等教育供给可以分为高等教育有效供给和高等教育有效供给不足。

三、小结

首先，在高等教育日益全球化的21世纪，市场化机制的引入在打破政府垄断高等教育局面的同时，也为高等教育市场注入了新的活力。与政府单一供给模式相比，市场供给带来了更加多元化的参与主体，不仅增加了教育机会和人才劳动力的供给数量，而且拓宽了供给范围。另外，市场供给能够弥补政府职能失灵的情况，对高等教育市场上的需求变化做出及时、准确的反应和调整，提高供给质量和效率，优化资源配置，减少资源浪费。因此，从需求层面来讲，市场供给比政府供给更适应竞争日益激烈的高等教育市场。

其次，公办高等教育供给较民办高等教育供给更能迎合广大民众的需求。由于20世纪计划经济体制的影响，公办教育一直在高等教育市场中占据主导地位，民办教育由于起步晚导致其在高等教育市场上发展受限。我国公办与民办高等教育之间存在较大的差距，主要表现在高等教育机构数量、教育质量、发展规模、经费来源、法规政策甚至传统观念等方面。截至2012年，我国高等教育学校（机构）共有3601所，而民办高等教育学校（机构）只有1535所，其中民办高校和民办其他高等教育机构分别是707所和828所。这组数据直观显示了在民办高等教育大力发展的今天，其与公办高等教育之间仍存在较大差距。此外，我国民办教育的相关法律法规不够完善，国内整体的政策制度环境更有利于公办高等教育的发展，例如：公办高等教育机构有充足的财政性经费，能够为在校生提供优秀的教学设施与资源；公办高校较民办高校有更好的社会声誉，公办高校的毕业生更容易就业等。

最后，在高等教育的潜在供给、实际供给和有效供给中，有效供给是最能体现社会需求的供给模式。当高等教育实际供给无限趋近于潜在供给模式时，高等教育所具有的满足个人和社会需求的能力得到最大限度的挖掘和利用，高等教育资源得到了最优化的配置，高等教育供需之间的差距和矛盾减小，个人的受教育机会和社会对高校毕业人才的需求都能得到最大限度的满足，这种模式是高等教育市场中最理想的模式。当前高等教育生源市场和劳动力市场的现状是高等教育需求远远大于实际供给，反映为高等教育实际供给的数量和质量都无法满足受教育者和社会的需求标准；另一方面，高等教育资源的严重短缺在一定程度上说明了高等教育的潜在供给能力没有得到充分挖掘和利用，导致实际供给能力和潜在供给能力相去甚远，这也说明了高等资源配置的公平和效率水平亟待提高。

［注释］

①②高鸿业.西方经济学：第五版［M］.北京：中国人民大学出版社，1996：18，16.

③靳希斌.教育经济学［M］.北京：人民教育出版社，2001：80.

④王善迈.教育投入与产出研究［M］.石家庄：河北教育出版社，1996：321.

⑤范先佐.教育经济学［M］.北京：人民教育出版社，1999：14.

⑥申培轩，陈世俊.论高等教育供给及其影响因素［J］.青岛科技大学学报：社会科学版，2005（2）：90.

⑦王莹.福建省高等教育供给问题研究［EB/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=4&CurRec=1&recid=&filename=1012494727.nh&dbname=CMFDLAST2013&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MTIzMTZQSVI4ZVgx⁃THV4WVM3RGgxVDNxVHJXTTFGckNVUkw2ZVp1WnRGeWpoVmIvT1ZGMjZ ITGV4R3RiT3FKRWI=，2012-06-01.