推进法治政府建设的五个着力点

◎黎 军

（黎军，民革深圳市委会副主委，深圳大学副校长/责编 刘玉霞）

一

中共十八届三中全会审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的目标，为建设法治中国翻开了新的篇章。依法治国、建设法治中国，是一项艰巨而又复杂的系统工程，其中的关键和核心是建设法治政府。这是因为，政府是法律的主要执行机关，其管理涉及政治、经济、文化和社会生活的各个领域，政府管理的法治化程度直接影响、甚至决定着法治中国建设的进程和水平。

但若以中共十八届三中全会提出的 “维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革”和 “建设法治政府和服务型政府”的要求来衡量，目前的法治政府建设仍然存在一些问题。

一，理念落后或者认识不足，法治政府建设的意识尚待进一步提升。由于历史原因，我国的法治建设起步较晚，一些行政机关工作人员特别是领导干部对建设法治政府的重要性和必要性认识不高，“重经济发展、轻法治思想”在一定范围还存在；“政府利益本位”倾向还很明显，决策思维上习惯以政府自我为中心；有的甚至认为依法办事框框多、程序繁，不便于开展行政工作，不能较快体现政绩；还有的认为依法行政、建设法治政府只是法制办公室的一项具体业务工作；等等。这些思想严重阻碍了法治政府的建设。

二，立法实践中存在着政府权力部门化、部门权力利益化的倾向。在当前的立法过程中，过多的出现了相关政府部门的身影，特别是在地方立法实践中，政府主管部门或主动或被动地承担了大量立法起草任务。有些部门往往把立法作为强化部门权力、与其他部门争夺权力、逃避责任的一种手段。在政府职能还侧重于管理、服务型政府还未建立的背景下，立法就变成了其争权夺利的机会，这种把部门权力、部门利益硬塞进立法中的情形几乎成为现在的一种通病。

三，政府法制机构建设不平衡，基层法制工作力量相对薄弱。基层政府处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者，社会矛盾和纠纷也大多数发生在基层并需要基层政府处理和化解。基层政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着法治政府建设的整体水平。但是，就目前的情形来看，基层政府法律机构设置和人员配备情况与基层法制机构承担的工作职责和任务之间不相适应的矛盾还较为突出。基层法制机构主要问题体现在：地位低、编制少，人员、经费不足，办公条件差；职责不清，很多基层政府法制机构仍然属政府内设机构，除了要承担规范性文件审查、行政执法监督、政府法律顾问、行政复议等各项政府法制工作外，还要承担属于基层政府办公室的大量事务性工作，其工作专业性受到很大影响。这些在客观上造成基层政府的法制机构往往心有余而力不足，制约和影响了法治政府建设工作的深入开展，已成为困扰基层法治政府建设的普遍性的问题。

四，行政执法仍是薄弱环节。法治政府建设重在法律实施。行政执法中的问题主要表现在：行政执法体制方面的问题，如权限划分不明、多头执法、多重执法、交叉重叠、执法主体不清等；部分行政执法人员执法水平不高，滥用权力或选择性执法不同程度存在，严重影响了行政执法的公信力；部分地方政府执法力量严重不足，不得已使用所谓的事业编制甚至合同工、临时工作为补充，部分人员并未取得执法资格，但却实际从事执法工作。媒体上一直诟病的 “临时工”现象一定程度上说明了此问题。

五，由于考评的抓手作用发挥不充分，推进依法行政的系统性不够，各部门形成合力不足。就目前情形来看，各级政府已经开始高度重视法治政府建设工作，但也或多或少存在各级政府法制机构积极推进，而相关部门力度不足的现象。因此，多个省市已开始探索用法治政府建设考评为抓手，加大法治政府建设的合力推进。但目前来看，已有的考评中存在领导重视不够、公众参与不足、应用力度缺乏等诸多问题。例如，大多数法治政府建设考评仍然是以政府为主导的内部考评为主，虽然也引入了公众评价机制，但无论是从考评的分值比重方面，还是社会参与程度方面，公众评价都未达到令人满意的水平，其考核结果往往反映不出依法行政工作的真实情况，也发挥不了实质性的监督效果。另一方面，有些地方的法治政府建设考评虽然与政府绩效考核挂钩，比例也在逐年增加，但是总体来说，法治政府建设考评仍然是重成绩、轻应用，考评结果也尚未在社会公开，甚至未在政府内部公开。

二

针对上述法治政府建设过程中的突出问题，我们认为，要进一步建设法治政府，就应该做到：

第一，进一步增强公务员依法行政意识和能力，并使其成为全社会学法、尊法、守法、用法的示范和表率。一是加强公务员依法行政意识的培养。学法的内容不仅仅是对法律条文的学习和把握，更应当从法律理念、法治信仰等方面着手，力求使行政机关工作人员特别是领导干部深入全面理解法律权威，树立正确的法治观念，并在工作中学法、用法、懂法、守法。二是加强对公务员依法行政能力的培养。依法行政观念解决的是行政机关工作人员对依法行政的认识问题，还停留在抽象静态阶段，依法行政的实现还需要行政机关工作人员依据法律解决行政实际问题的行为能力得到明显增强，使其善于运用法律手段管理经济、文化和社会事务，能够依法妥善处理各种社会矛盾。实践表明，公务员特别是领导干部依法行政能力的高低直接影响一个地区依法行政的水平。

第二，着力提高立法质量，为法治政府建设提供完备的制度建设。为了防止政府权力部门化、部门权力利益化倾向，一是应当在立法程序上进行更多探索和改革，例如，立法论证制度、立法起草机制、立法咨询顾问机制、人大代表和政协委员参与立法的形式、公众参与立法的方式、更好发挥专家学者作用等等；二是应当加强对法规、规章的清理和效果评估，使立法符合经济社会发展规律，符合人民群众的切身需要，也切实增强法律制度的科学性和可操作性。

第三，完善行政执法体制，规范行政执法行为。要把法律的实施摆到更加突出的位置。一是进一步推进行政执法体制改革，合理界定各部门的执法权限，明确执法责任，特别是应当推进综合执法，减少执法的层级，提高基层执法的能力。二是严格落实行政执法责任制，加强执法评议考核，评议考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。同时，还要加强执法队伍管理，建立行政执法人员个人信息数据库，坚持持证上岗制度，严禁无证执法；坚持动态法律培训，切实提高行政执法素质。

第四，加强政府法制机构和队伍建设。全面推进依法行政、建设法治政府，涉及面广、难度大、要求高，需要一支政治强、作风硬、业务精的政府法制工作队伍。因此，从整体上提高依法行政能力，必须加强对政府法制队伍的整体规划和培养，特别是要充分认识基层法治政府建设的必要性与重要性，加强基层政府法制机构建设，适当增加人员编制，不断提高人员素质，减轻基层法制部门的非专业工作负担，使法制机构的规格、编制和人员配备情况与其承担的职责和任务相适应，使政府法制机构能够充分发挥在推进法治政府建设工作中担负的统筹规划、综合协调、督促指导等作用。

第五，推动法治政府考评体系建设，为法治政府建设确定量化指标。在科学设定考核指标、建立细致可行的法治政府建设考核机制的基础上，充分发挥考评的导向作用、强化考评的严肃性并提高考评的实效性。一方面，通过提升公众评价比重，引入第三方考评机制，借助全社会力量推动法治政府建设工作，客观公正地对法治政府建设作出评价。另一方面，要切实提高考评的结果应用力度。考核结果由该第三方机构向社会公开。外在的社会压力对地方政府及其部门依法行政的观念和能力无疑是一种巨大的考验；坚持赏罚分明、奖惩并举，对推进依法行政工作不力的部门，要动真格、严肃追究部门一把手的责任。