协商民主与票决民主的结合及模式的选择

◎王鉴岗

（王鉴岗，中国青年政治学院教授/责编 卢淼）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民代表大会制度是我国的一项根本政治制度。这两项制度在我国简称为两会制度。这两项制度的结合体现了我国社会主义民主的两种形式即协商民主和票决民主 （或称选举民主，即通过选举和投票表决实现的民主，本文用票决民主表示其意）的结合。本文从协商民主和票决民主的特点分析两者结合在我国的最佳模式。

一、协商民主和票决民主

民主体制下的重大政治决策一般通过民主方式产生。民主决策可分为协商和票决两个层面。两者的逻辑关系是先有协商后有票决。协商达成一致不需要票决，票决是协商不能达成一致时有效作出决策的手段。按此逻辑分析，协商民主和票决民主的关系应当先从分析协商民主说起。协商产生于人们合作的需要。人们在从事追求自身利益或效用的活动时会发生人与人的利益或效用相互关联。当利益或效用关系出现负相关即相互损害时，个人仍按照自身利益或效用最大化原则行动是很愚蠢的。其结果会出现两败俱伤或几败俱伤的灾难性局面。从长远看，遵守某种合作规则要比自作聪明获取几次不义之财更有利。合作正是应人们克服利益负相关和寻求共同利益的需要而产生的。协商是人们寻求合作的第一步。

协商是指协商各方相互交换信息和利益协调或讨价还价以寻求合作的过程。协商民主则是强调协商各方在平等权利基础上寻求一致的协商。协商过程相当于多元利益方程的求解过程。协商通过几方之间相互交换信息和损益的相关分析来求得方程的合作解，克服由于信息不对称或不畅通和行为的不确定造成的资源配置低效。理想状态的协商是指不管合作之前资源配置的初始状态如何，只要协商的交易成本等于零，通过协商达成的合作总能实现资源配置的帕累托最优解。在理想的协商状态下票决就是没有必要的。但是，理想状态的协商的存在必须满足协商者的完全理性、合作诚信、信息对称、协商元有限以及合作最优解的存在性等一系列约束条件。比如说一个由相互熟悉的少数几个人或小组范围内的协商就能产生最优结果的，表决就是没有必要的。现实中理想状态的协商的约束条件难以得到满足，有以下几个原因。第一，个人是有限理性，不可能对已有信息的分析作出完全准确的结论，协商一致的合作有可能是不成功的。特别是在协商单元的增加使得协商的复杂性达到一定程度时，人的有限理性就更加明显。第二，协商过程中信息是不完全的，协商者相互之间信息又是不对称的。协商者不能指望在不完全信息和不对称信息的基础上得出合作最优解。第三，协商者可能缺乏合作诚信，存有机会主义倾向。他们在协商过程中隐瞒信息或提供虚假信息，明里或暗里采取不合作态度，追求自身利益最大化，牺牲其他协商者的利益。第四，多元协商的利益方程的形式十分复杂，要证明其最优解的存在是困难的，求解过程也是十分复杂的，协商过程可能找不到最优解。第五，随着协商元的增加，协商的边际成本递增，不具有规模效益，协商的总成本将难以控制。由于受现实约束条件的限制，协商过程必然存在交易费用即协商成本。其中主要是协商花费的时间成本。协商过程越充分，达成的合作也越有效，但交易成本越大。谋求达成一致的协商会使交易成本迅速增大。当交易成本的数量增加到一定程度时，协商失灵就会发生，协商成本将会超过协商的预期收益而产生负效率。合作的成本控制将成为矛盾的主要方面，合作者将会寻找一种比协商一致更有效率的合作方式。票决正是在协商失灵的基础上产生，选举民主或票决民主正是应这种需要而产生。票决是指寻求合作的各方以少数服从多数的投票方式对合作结果作出选择的过程。票决是一个快捷、便利、廉价的合作方式。票决的功能在于它能满足协商不一致时协商者想要实现合作的要求。它以保护大多数人利益的方式体现合作。它在本质上是当合作不能取得协商一致的最优解时寻求一个满足多数人利益的次优解。当合作不能取得协商一致的最优解时，有合作解总比没有强得多。另外票决不需要协商一致所要求的一系列约束条件，大大节省了合作的交易成本，使合作由不可能成为可能。

二、协商民主与票决民主的结合模式

协商民主和票决民主各有其优缺点，两者的相互结合及优势互补才能实现民主基础上合作结果的优化。推崇一个排斥另一个的做法在实践中是行不通的。

协商民主的优点：一是协商有充分的信息交流与利益协商和整合，协商结果趋于优化，其不确定性减少。二是协商按界别组成，每个界别的协商人数不受本界别人数多少影响，能够体现出各个界别权利的平等。三是协商实行协商一致原则，协商各方的利益都会照顾到，少数人的合理要求也得到尊重，不会出现多数人否定少数人利益的结果。四是协商增强合作者对合作行为的预期，协商一致基础上形成的制度、政策更容易得到协商各方的认同，在实施过程中是效率最高的。五是协商方式柔和可亲，富有人情，能够照顾到协商各方的情感，心理上容易被协商者接受。这也是现代西方协商民主兴起的重要原因。协商民主的缺陷则是：一是协商成本较高，特别是在协商元增多、协商次数增加时更是如此 （已如前述）。二是协商过程的不确定性较大，一个问题的协商需要协商多少次和协商多长时间才能出结果是很不确定的。三是容易发生道德风险，某个协商者采取不合作态度就会导致协商的失败，经常发生协商几轮都没有结果的情况。

票决民主的优点：一是票决民主具有竞争性，它通过各种票决方案对选票数量的竞争实现优者取胜的目标，有利于激发个人和组织的政治活力。二是票决民主的成本较低，票决成本具有随票决人数增加边际成本快速递减的特点，具有规模效益，因而票决民主一般不受票决人数的限制，只要票决程序设计合理，票决成本可以控制在预定的数量范围之内。三是票决的过程以及产生结果上的不确定性较小。票决的好处也正在于通过合理的程序设计的投票计票过程总能产生通过或不通过的结论，投票几轮赞成方和反对方相持不下的情况很罕见。它符合合作方有结果总比没有结果好的基本认识，使合作不致于走向破裂。四是容易避免道德风险，少数人在票决时采取不合作态度通常不会影响投票结果的产生。票决民主的缺陷是：一是票决没有协商，或很少协商，缺乏信息交流和利益协调，缺乏协商的票决结果可能不是最优或次优的。不能体现合作结果趋于帕累托改善的基本要求。二是票决实行少数服从多数原则，是多数人对少数人的专制，少数人的意见和建议很可能并不给予考虑，不利于平等反映合作各方的利益。三是票决容易发生少数人操纵投票结果和贿选的现象，多数人的利益也可能得不到保证。四是票决过程不容易形成合作各方的共识，少数人对票决结果的抵触较大，票决结果所形成的制度或政策在执行中的难度也会增加。五是票决过程中人际关系冷淡、生硬，缺乏人情味。票决民主成为表决机器的投票计票的机械化或电子化计算过程，缺乏面对面的人情的沟通和交流。当代西方协商民主的兴起很大程度上正是与西方国家的选举机器存在着忽视少数人利益，缺乏人情的沟通以及容易导致社会对立等缺陷有关。

从协商民主和票决民主的优缺点可以看出，光有协商民主没有票决民主，或光有票决民主没有协商民主都是不可行的。应该把协商民主和票决民主结合起来——在票决之前进行协商，在协商之后进行票决，使两者的优势互补，实现资源配置效率更高的合作。协商民主和票决民主的结合可以在一个制度内结合，也可以是两个制度的结合。在一个制度内结合是指建立一个既进行协商又进行票决的权力机构。结合的方式是先进行协商，后进行票决。这种结合方式可称为议决合一模式。两个制度的实现是指分别建立协商机构和票决机构。协商机构只进行协商，不进行票决，票决机构主要是票决，少进行或不进行协商，即协商和票决在机构上实行功能分离。结合的方式是先由协商机构进行协商，后由票决机构进行票决。这种结合方式可称为议决分离模式。两种结合模式各有其优缺点。议决合一模式是一个机构完成两种功能，合作效率较高，合作成本较低；但是议决合一模式由于协商功能不足，合作的可靠性下降，合作不成功的可能也会增加，容易发生帮派之争。议决分离模式是两个机构分别完成两种功能，合作的可靠性增加，合作不成功的可能减少；但是议决分离模式会造成合作成本增加、机构之间扯皮等低效现象。两种模式的特点表明重大事情的合作采取议决分离模式更加可靠，非重大事情的合作更加适合采取议决合一模式。

三、我国议决分离模式的选择

我国在协商民主和票决民主的结合模式上采取议决分离模式。其做法一是成立人民政协，人民政协作为一种政治协商制度或机构，是我国实行协商民主的主渠道和主要形式；二是成立人民代表大会，人民代表大会作为一种选举和投票表决的制度或机构，是我国实行票决民主的主渠道和主要形式。协商民主和票决民主的结合方式是关系我国国计民生的重大问题，在人民代表大会作出决策之前先在人民政协进行广泛充分的协商。我国选择议决分离的民主结合模式，是基于对我国基本国情和现阶段社会和政治发展特点的认识。

第一，我国的基本国情是人口多，地方大，总体上经济和文化发展水平较低，各地发展水平差异显著。实行市场经济后新的利益阶层和利益群体不断涌现，利益关系日趋复杂。由于人口多，地方大，我国行政管理层次从全国到乡级，达4级和5级之多，信息和利益的传递链条长，失真多。这种基本国情决定了我国在较大的市、省级和全国实行议决分离模式，单独建立机构进行政治协商特别有必要，更有利于信息的充分交流和利益的充分协商，以便协商出更加科学，更加合理的合作方案来，减少决策失误。

第二，我国社会结构的现状是民间组织、社会组织的发展不足，社会领域建设严重滞后。我国社会结构中的各个利益阶层、利益群体缺少社会组织来传递其信息和代表其利益诉求。在此社会背景之下，如果实行议决合一的民主模式，议决合一权力机构必然被政府官员、单位负责人、有钱人、社会名流、政治投机者等强势群体占据，由普通老百性组成的利益阶层、利益群体很难进入。于是议决合一机构很难听到社会各利益阶层和利益群体的声音，议决合一模式就会出现 “议事不足”的现象，议决合一模式的决策失误就会大大增加。实行议决分离模式能够部分克服我国社会组织发展不足的缺陷。因为我国的人民政协机构是按党派、团体、界别组成的，已经有社会组织的利益阶层和利益群体可以通过党派和团体来反映其利益，没有社会组织的利益阶层和利益群体则通过在人民政协设置界别来反映其利益。建立人民政协可以弥补议决合一模式下因社会组织不发达导致的协商不足。

第三，我国人民代表大会的政治机构客观上存在着议事功能不足的缺陷。其原因一是人民代表大会不是按党派、团体、界别划分原则组团，而是按地区划分原则组团，各地区代表人数的多少则由人口比例决定。我国社会组织发展不足也造成人民代表大会不可能按党派、团体、界别来组成。人民代表大会的地区划分的特征决定人民代表大会除了在地区利益的协商和合作上有一定的功能之外，在社会各利益阶层，利益群体的协商上基本上没有协商功能，社会各利益阶层、利益群体的利益很难在人民代表大会上反映出来。二是人民代表中党政官员、单位负责人、社会名流、特别人士等的比重太大，普通老百姓的比重太小。这跟当前人民代表的选举是按单位选区产生或由间接选举产生有关。人民代表中官员比重过大导致人民代表大会有协商也是官员之间的协商，容易导致各地方利益之间的协商或各帮派利益之间的协商。三是人民代表是以个人身份参加人民代表大会，代表他所在的选区或选举单位发表言论和进行表决。人民代表不能以他所属的党派、团体、界别的身份行使代表权利，人民代表大会中具有相同党派、团体、界别身份的代表也不能以该党派、团体或界别的名义行使权利。人民代表大会协商功能不足的缺陷要求建立一个协商功能强大的机构加以弥补。人民政协正是符合此要求的机构。

人民政协具有协商功能，是因为人民政协是由党派、团体、界别组成的，具有政治上的宏大包容性和组织上的广泛代表性。人民政协中各个党派、团体、界别的人数比较均衡，便于反映方方面面的利益和要求。人民政协实行以协商求一致原则，既尊重多数人的共同意愿，又照顾到少数人的合理要求。人民政协的协商民主能够促进政治诚信和友爱，促进社会稳定和有序，激发社会活力与效率，推进社会公正和正义。因此，人民政协在我国的政治体制中具有重要的地位和作用。它是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。由人民政协和人民代表大会构成的议决分离模式既弥补了人民代表大会协商功能不足的缺陷，又减轻了社会上一部分人要求按多党格局建立议决合一机构的压力。有了协商民主和票决民主的相互结合，人民政协和人民代表大会的功能才能相辅相成，我国社会主义民主才能得以更好地实现。

在强调人民政协的协商民主具有人民代表大会的票决民主所不能替代的功能时有一点需要注意的是，不能把人民政协的协商民主的功能加以夸大，不能把协商民主和票决民主以现代和陈旧加以区别，更不能用人民政协的协商民主替代人民代表大会的票决民主。票决民主或选举民主在我国并不是发展已经完全成熟，已经十分传统和古老，而是还没有发展或刚刚开始发展。比如说，目前我国的党派、团体、人大的选举还在很大范围内保留着等额选举，实行差额选举的地方差额比例也过于狭小，候选人的提名和推荐也缺乏充分地自下而上的过程等。推进票决民主的民主进程是我国民主政治改革的主要内容。

总之，应该看到，当前我国两种民主的现状是：不仅人民政协的协商民主和人民代表大会的票决民主各自还都有许多不完善的地方，而且政协工作与人大工作相互联系不多，两种民主如何结合才能实现功能互补，目前在理论和实践上几乎是空白，这需要有志之士加以探索和研究。