养老服务政策的质量评析

摘要：我国对养老服务政策质量评判标准的认识有所偏差，认为若合理安排服务主体就能提高老年人的福利水平，这影响了养老服务体系的完善。因此，完善养老服务政策质量的评价体系就显得尤为重要。本文以福利效能为视角对现有养老服务政策质量的评判要素进行分析，包括发挥社会组织的中介作用来完善供给主体；从资源协作、人力资源安排、进程管理等方面优化服务过程；通过引入第三方来改进评估方法。

关键词：养老服务；福利效能；质量

一、引言

受人口寿命延长及生育率逐步降低的双重影响，我国人口结构愈加老化。据国家统计局数据显示，“2012年，65岁及以上人口达到12288万人，占总人口的91%”数据来源：国家统计局官方网站，《2011年我国人口总量及结构变化情况》，http：//www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_detail.jsp？searchword=%C0%CF%C1%E4%BB%AF&channelid=6697&record=6，2012年1月18日。。而我国社会保障制度滞后之弊端使得养老问题雪上加霜。现阶段养老服务的研究朝着多元化方向发展，愈加趋向于养老服务的环境、机构、供给等要素的优化分析。通过资源配置的优化、服务模式的创新、管理职能的拓展等多方面共同作用，进一步完善养老服务功能，这对解决缓解老龄化之负面影响及提高老年人自身福利具有重要意义。因此，“国务院老龄工作主管部门已经明确，我国老年人照料服务体系坚持以居家养老为基础，社区照料为依托，机构养老为补充的方向建立完善”（钱雪飞，2011）。

养老模式的多元化发展，是以我国“老年人居多、社区发展不完善及机构不健全”为现实背景而发展起来的。但它也因没有权衡好政府、市场、社区的相关地位而使得资源无法优化配置，也因难以有效衡量福利效能而使得供给主体的优势没有发挥出来。同时，养老服务政策在执行过程中经常会遇到管理制度分散、贯彻力度不强、投入机制不足等问题（张卫、张春龙，2010），进而影响养老服务的效果。

以笔者之见，以上问题之出现，主要原因在于对养老服务政策质量的理解有所偏差，认为完善的制度安排就是养老服务政策质量的最好标准。但以现实观之，除制度安排外，养老服务政策的实施、评估等方面对其质量的提升都具有非常重要的影响。随着养老服务社会化的开展，服务主体将更加多元，而政策质量也将有所不同，因此，在现实条件之下，有必要完善养老服务政策的质量评价。这不仅适时，而且适势。

养老服务政策质量评判不仅靠政策的实施，更应涉足评判标准的建设，只有通过一个完美的度量标准，才能对政策有一个客观的评价。现有对社会养老服务政策质量标准的研究趋于多样化，与其说是客观评价，不如归结为主观臆断，对具体标准也很少提及，多数集中于主体、项目的融合。如有学者认为主体多元化的养老服务政策是质量提升之必需；有学者认为专业养老院、老年公寓、社区居家养老、家庭养老这四种养老模式相互补充、和谐共存，可以通过多元化的养老政策提升服务质量（吴诺，2011）；有学者把养老服务政策的质量进行分类，包括养老服务基础通用标准、机构养老服务标准、居家养老服务标准、社区养老服务标准和业务支撑标准（侯非、秦玉婷、张隋，2013）。以上标准都部分诠释了社会养老服务政策的要素，但美中不足之处在于，或把社会养老服务政策进行分类，各个突破式地建立标准，或者集中探讨某一方面，缺乏系统性的视角。

因此，本文试图引入“福利效能”这一参考标准，首先对“福利效能”的概念及相关理论进行总结，并从中挖掘其对养老服务政策评价的意义。在以上工作的基础上，通过“福利效能”的视角，进一步提出完善养老服务政策质量评价体系的方法。

二、福利效能的理论阐释

正如英国学者诺曼·巴里所述，“‘福利是社会科学中富有争议性的概念，它容易引发政治学和经济学中诸流派的激烈论战”（诺曼·巴里，2005）。福利的研究已经跨越了几乎所有的学科，涉及政治学、哲学、经济学、管理学、社会学等。不同学者对其研究的视角、方式、内容也不尽一致。从哲学的角度，福利被看做“共同利益”的善，认为理想的政治体制应该兼顾所有人的利益，这样才能达到共同利益的增长；经济学将福利理解为效益，从边际收益的视角出发，将福利水平的提升描述为帕累托最优的状态；社会学将福利拓展至社会福利制度、社会福利政策，通过研究人的福利与社会的关系，探讨社会结构、社会体制、社会平等与社会公平、资源分配等深层问题（范斌，2006）；管理学虽然没有具体专门研究过社会福利，但其对效益的最终解释却与福利的理念相适应。

福利的研究如此宽泛，对其进行总结也愈加困难，以笔者之见，若从方法论的角度观之，福利则被理解为人们的主观评价，即幸福感的衡量。这对福利的理解包含两方面含义：一方面表明福利是一种综合性的评价，需要多重要素对其进行考量，涉及诸多标准；另一方面表明福利是主观性的体现，从人们的感觉好坏可做出判断。虽然福利经济学从序数效应论之角度探讨了福利的效率问题，但却很难解释福利在不同时期、不同空间（地域）的认知差异。也就是说，福利的体现是具有时空观念的，比如低保政策在最初之时可起到帕累托最优之效果，但若政策一直未变，以过去的低保金就很难满足现有的生活水平，政策效率亦非常低下；再比如西方国家的社会福利制度，贝弗里奇模式造就了“从摇篮到坟墓”的福利国家时代，但后来的结果表明，自社会保障的“黄金时代”之后，福利国家饱受财政赤字、福利病等问题困扰，效率也愈加低下。由是观之，福利不仅要体现出效率，而且要有效率的衡量标准。

本文以福利（更切确地说是社会福利）为研究主体，通过对福利的理解，试图找寻提高其效率的要素，为养老服务政策福利效能（或者称之为质量）的提升提供理论根基。福利要体现出现率，但效率的出现亦有可能会降低福利水平。比如从社会保障的角度来看，福利主义与效率主义呈现矛盾之势，一国家若想实施福利主义的社会保障政策，它必须从社会保险、社会救助等方面尽可能实现平均主义，反之则是效率主义。因此，本文以效能（Effectiveness）代替效率的理念内涵，试图采取柔性的方式分析政策的衡量准则。效能的最初含义是指达到或完善系统目标之程度，对其解释也集中于才能、效率、功效等方面。endprint

鉴于研究学科的复杂性，本文主要从管理学和行政学的角度对效能进行进一步阐释。管理学认为管理效能（Management Effectiveness）是指“管理部门在实现管理目标所显示的能力和所获得的管理效率、效果、效益的综合反映”（周三多、陈传明、鲁明泓，2009）。而德鲁克（1966）认为，效能是指选择适当的目标并实现目标的能力，或者说组织效能是组织实现其目标的程度。由是观之，管理学对效能的解释主要集中于以下几方面：其一，效能具有目标属性。管理目标的最终阐释集中于效能的提升，或者说，效能的价值参考始终贯穿于从制定到完成方案的过程中。其二，效能具有综合属性。效能不仅包括效率，还包括效果和效益，效率是管理过程中的优势反应，而效果则是对整个管理体系的评价，效益的范围则扩大到管理中的人、事、物的评价因素。其三，效能具有能力属性。效能是一种管理能力的体现，这种能力不仅指管理中人的能力，更是指管理中系统的综合能力，是各个要素的协调。与管理学的研究指向不同，行政学对效能的解释更加集中于结果的体现，认为行政效能是指“行政管理活动达成预期结果或影响的程度”（龚培兴、陈洪生，2003），具体而言，行政效能指的是政府提供公共服务的能力以及水平，其构成要素主要包括公共服务的数量、质量、效果、满意度等方面。从以上的分析可看出，“相对于效率而言，效能更加注重管理实施的影响程度、管理效果的满意程度，相对于功能而言，效能更加注重过程、结果的衡量与评定，效能的终极目标已然超脱了效率评价，更多是与目的性、工具性、尺度性、全面性等福利特征联系在一起”（曲绍旭，2014）。

基于对福利和效能的理论阐释，本文认为，福利效能是指对社会福利政策评价的理念综合，这些理念不仅包括诸如决策、计划、组织、协调、控制等效率有关的要素，还包括意义、效应、结果等评价要素，是一种综合的考量。

对养老服务来说，福利效能的重要意义就在于为多元化体系的有效开展提供了理论支持，这可从学者对养老服务多元化合作体系的研究中看出端倪。对社会养老服务多元合作体系的研究肇始于理念的阐析，主要集中于服务责任、资源配置效率等方面的福利效能探讨（杨金星，1994）。随着研究的深入，研究内容越发集中于探讨服务的可行性、服务资源高效利用等方面（陶开宇，2005）。从现有成果看，学者的研究主要集中于探讨优化系统、完善模式对提高福利效能的意义。在系统建设方面，从协作或合作视角研究我国居家养老服务体系的发展与管理的创新（敬乂嘉、陈若静，2009）；在区域模式方面，如通过借鉴苏州市“虚拟养老院”的服务模式（张国平，2011）、北京市的凭单制度购买养老服务模式（张汝立、隗苗苗、许龙华，2012）所取得的实际经验，来完善我国的养老服务合作体系。

三、福利效能视域下养老服务政策质量评价体系的完善

按照Gilbert和Terrell （2004）的分析，完整的社会政策应包括：社会性分配的基础（basis of social allocations）、社会供给的本质（nature of social provisions）、服务输送体系的结构（the structure of the delivery system）以及财务模式（mode of finance：sources of funds and systems of transfer）。以笔者之见，“社会性的分配基础”主要指社会政策的主体设计，“社会供给的本质”和“服务输送体系的结构”主要指社会政策的输送过程，“财务模式”主要指对社会政策结果的考量。以之为基础，养老服务政策质量评价的涵盖范围应包括服务提供主体、服务传递过程以及服务效果分析等方面。

福利效能作为功能性的评判工具，对养老服务政策质量的衡量具有重要的参考意义。既然如此，在福利效能的视角下，养老服务政策若想达到质量提升的目的，必须在主体安排、服务传递、服务评估等方面做进一步的完善、优化、改进，以此构建完整意义的养老服务体系，主要包括以下几方面：

（一）完善养老服务政策供给主体

现在的养老服务主体主要包括政府、市场、社会组织。政府在养老服务政策中的作用主要体现在：①政策的制定者。主要为老年人群体及其家庭成员颁布政策与法律。②资金的供给者。政府可利用社会财政的一部分为老年人提供福利支持，体现了社会的公平性。③风险的分担者。政府在养老服务的供给过程中会出现“政府失灵”，主要表现在信息不对称方面，政府很难做到了解每位老年人的信息，亦不能针对其需求做出完全有效的服务对策。这种弊端就会导致效率低下之现象，从而影响服务质量的提升。市场在养老服务中主要通过民办养老机构来体现。民办养老机构在服务的内容、质量等方面要高于公立养老机构，但要使民办养老机构追求福利最大化，这既不现实，又难以操作。因此，完全市场化的养老服务亦不现实，我们需要在养老服务的供给方面厘清市场化与非市场化，“凡是能够由市场调节的问题就放手让市场力量去解决，只有那些市场解决不了的问题才由政府力量去解决，这也正是现代市场经济的根本创新路径选择”（俞宪忠，2004）。这样才能赋予市场在养老服务政策供给中的主动权，提升服务质量。社会组织提供养老服务的效果较为明显，以民办社工机构为例，民办社工机构不仅能有效吸引与培训人才，更是开展养老服务的重要载体，社工机构能有效推动政府的职能改革，并对社会管理之创新具有一定的帮扶作用。“目前我国持证社会工作专业人才达1238万人，民办社会工作服务机构已经增长到2400多家”。数据来源：凤凰财经网，“民政部：我国民办社工服务机构达两千多”http：//finance.ifeng.com/a/20140319/11923772_0.shtml，2014-03-19。社会组织提供养老服务的内容主要包括社会参与、卫生服务、知识能力等方面。同时，社会组织所提供的养老服务具有正外部性，不仅能短时间内解决老年人问题，更能长时间推动老年人的福利提升。但社会组织服务在我国刚处于起步阶段，在服务购买方式、政府资源的分配、组织的持续性发展等方面正面临诸多问题，这导致许多组织的发展举步维艰，亟需改革。endprint

现有的养老服务政策虽然强调多主体发展，但实际上政府依然起决定性作用。如市场的政策基本由政府来决定，社会组织需要向政府购买服务，独立性较差。虽然“国家在提供福利上的确扮演着重要角色，但绝不是对福利的垄断”（Rose，1986），由政府单独主导养老服务的供给，结果往往会适得其反。由是观之，养老服务政策所产生的福利应为社会多元合作之下的附属品。

既然主体融合（多元化）能在资源、效率等方面有效提高养老服务的质量（宋言奇，2012），那么，应该如何有效地融合各主体的功能，从而达到政策质量提升之目的呢？正如前所述，福利效能强调能力性，对养老服务主体来说，这种能力性不仅指单个主体功能的发挥，而且更加强调主体整合的服务效果。因此，面对养老服务多元化的既有现实，应让能力较强的服务主体发挥主导作用，最大化地形成独立性或半独立性的养老服务主体供给模式。以养老服务目前之现状，需发挥社会组织的中介作用，建立灵活性的供给主体。一方面，社会组织多由专业性人员组成，与市场合作，可弥补机构养老在心理慰藉、能力提升等方面服务内容的欠缺，同时亦可完善机构养老服务的专业性，提高养老服务质量；另一方面，社会组织与政府可形成服务外包的购买合作，社会组织在购买政府的服务外包项目后，因合同需要，要在政府与老年人之间建立长期合作的关系，这也促成了稳定服务机制的形成，有利于服务质量的提升。在传统的养老供给模式中，政府养老主要依靠自上而下的供给方式，在这种方式的影响下，社区工作人员有可能受到信息不全、难以顾及等因素影响，从而弱化服务质量。社会组织可通过与社区合作的方式，选派专门的工作人员参与社区的养老服务过程，一来可提高服务传输效率，二来可弥补社区工作人员的短视行为，与社区共同达到“双赢”的效果。

（二）优化养老服务政策传递过程

养老服务政策一经推出，就要通过服务供给主体传递给客体（受益者）。从主体到客体的过程中，服务的传递过程对政策质量的提升就显得尤为重要。即是说，采取不同的传递方式、方法、内容，其最终的服务质量亦会发生变化。养老服务如由政府完全提供，传递过程会严格按照行政管理的方式，上级部门制定目标→地方政府根据自身发展状况颁布相关政策→执行，而服务质量的评价机制则难以介入。如由市场完全提供，虽然服务传递过程因市场机制的灵活而具有便捷性，但会因盈利取向而把一部分老年人的服务需求拒之门外。因此，养老服务的传递在注重数量之同时，更加要注重质量的提升，在两者的均衡发展中拟合出完善的、优化的、效率高的传递机制。

那么，何为有效的服务政策传递机制？以笔者之见，养老服务政策传递质量还要多加考虑福利效能，因为福利效能会更加注重综合属性，能从多角度来考虑养老服务的传递过程。因此，要从资源协作、人资安排、进程管理等管理要素进行切入，切实提高传递的效果。

（1）养老服务政策传递过程的要素协作。养老服务政策在传递过程中的资源主要涉及硬件与软件等要素。硬件要素包括与养老服务有关的设施与资源，如养老院、民办非企业、财政支持等；软件因素主要包括主要政策的执行力、信息传递等。硬件与软件因素要有效地结合才能提升服务质量。如对养老服务类的社会组织来说，虽然组织内部的管理较好，但若没有得到政府服务外包合同，就很难生存下去。如若协作不利，则阻碍了养老服务政策的传递过程，进而对服务质量的提升产生负面影响。

（2）养老服务政策传递过程的资源安排。养老服务涉及的主体资源众多，而单一的主体并不能实现良好的福利传递，需要安排多主体合作。养老服务资源的有效协作不仅能在各主体间取长补短，有效解决功能不足等问题，而且能形成优势政策的合力，提升服务质量。

以目前观之，人力资源安排对养老服务政策质量的提升具有重要的作用。养老服务传递过程中不仅需要社区、街道的管理人员，更需要其他的专业人才参与其中，尤其是在我国大力提升公共服务的背景下，专业人才更需要广泛地介入到各类养老服务活动中。对养老服务来说，社会工作者以“助人自助”的服务理念，能有效减轻老年人的个人烦恼，化解老年人面对的人际冲突，缓解部分老年人的贫困状况。因此，要努力使行政人员、养老服务人员、市场中的人员在福利传递过程中达到有效地组合，提升服务质量。

（3）养老服务政策传递过程的进程管理。养老服务由主体传递到客体是在一定的时限范围内完成的，而在福利效能之视角下，我们要尽量缩短这一传递进程，减少中间不必要的环节所造成的福利损失，提高服务质量。这需要我们对养老服务政策的传递过程进行进程管理，优化服务传输效果。一方面，我们需要简化中间的管理环节。要改变以往“政府→社会→老年人”的福利传输方式，直接形成“政府+社会→老年人”的服务方式，后者主要采取政府与社会组织合作推出服务产品的方式，由社会组织购买政府所推出的养老项目，之后由社会组织直接对老年人进行服务。另一方面，要在保质量的前提下，有效利用时间。养老服务政策传递效率的提高能有效缩短时间，但亦有可能损害公平，因此要在保证服务质量的前提下，尽量实行高效的运作机制。养老服务政策要尽量利用市场和社会组织等服务主体来完成，这是因为两者能在各自的环境中形成服务竞争机制，提高服务质量，对服务质量的提升也起到了帮扶作用。

（三）改进养老服务政策评估方法

养老服务政策的评估能有效督促服务主体，使其功能更加有效地发挥，进而提升养老服务的质量。可以说，养老服务政策评估是最具代表性的质量评价指标，但以目前观之，我国缺乏系统性的、综合性的、可操作性的养老服务评估体系。因此，当务之急需要建立与完善养老服务政策的评估方法。毋庸置疑，养老服务政策效果之最终目标在于老年人社会福利的提升，“福利是一个动态过程，它必须具备使能条件（enabling conditions，社会使个人具备了提升和发挥能力的条件）、心理健康的资源（psychological resources，通过社会功能正常发挥和满足人类需要），从而实现幸福的目标”（彭华民，2011）。因此，养老服务政策评估方法的建立之基就在于最大化满足老年人的生活水平需求。endprint

从现有的评估方法看，老年人对养老服务政策的评价多集中于对自身之影响，具有强烈的主观性，但经过社会政策所设计的公共产品并不能使所有老年人受益，甚至还会出现“负外部性”而使得某些人福利受损，因而不能完全依靠老年人对养老服务政策进行效果评估；同样，专家又太客观性，缺乏主观的能动性，亦不能得出真正结论。

那么，如何才能优化养老服务政策的评估方法，进而提高服务质量？以笔者之见，需要在福利效能的视角下，建立客观化、科学化的评估标准。原因在于：其一，福利效能本身就强调客观性，它是服务在服务对象上的一种客观反映；其二，福利效能强调全面性与系统性，与科学化的理念吻合。

以目前的情况来看，养老服务政策应该采取引进第三方评估的方式，这一方面是因为第三方的评估具有客观性，另一方面，第三方具有独立性，能站在不同的视角制定科学的评估体系。

如若引进第三方进行养老服务的政策评估，需要注意：①采取主客观相结合的评估方法。养老服务政策的评估涉及项目非常之多，有些项目如服务次数、服务时间等能较为容易的建立标准，但有些项目如社会融合、心里提升方面则需要采取主观性的态度评估。②服务标准的上下限制定。对养老服务评估的分数要制定一个合理的区间，其意义在于为今后服务标准的制定奠定经验基础。③评估资源的协作。养老服务评估涉及康复学、心理学、社会学、管理学等方面，具有复杂性，因此要在评估开始之前进行有效的资源协调，这样方能达成理想的效果。

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The Research about Aged Service Policy Quality：Based on the “Welfare Effectiveness” Perspective

Qu Shaoxu

（College of Humanities and Social Sciences， Nanjing Institute of Technology）

Abstract：The understanding to the aged service quality criteria of our country is biased， consider if reasonable arrangements for services can improve the welfare of the elderly， which affects the complete of aged service system. Therefore， improving the quality of care services policy evaluation system is particularly important. In this paper， analysis the aged services policy quality of judge elements under effectiveness of welfare perspective. Including play an intermediary role of social organizations to improve the supply of body； process optimization services from the resource coordination， human resources arrangements， process management， etc.； through within a third party to improve assessment methods.

Key Words：Aged Service； Welfare Effectiveness； Quality

责任编辑 陈昕洲endprint