全国人大常委会委员长称谓的确立及其职能演变

徐高峰

在人民代表大会制度中，作为最高国家权力机关主要领导人的全国人大常委会委员长扮演着一个特殊角色。随着新中国的发展进程，全国人大常委会委员长这一角色的作用和职能也在不断发生变化。

1954年宪法草案中曾使用过“议长”的称谓

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府成立。根据《共同纲领》的规定，“中国人民政治协商会议的全体会议代行全国人民代表大会的职权”。1952年11月，中共中央决定着手准备召开全国人民代表大会，制定宪法。

1954年，在起草新中国第一部宪法时，中共中央决定设立全国人民代表大会，作为最高国家权力机关，而且是行使国家立法权的唯一机关。1954年宪法规定，全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的常设机关。全国人民代表大会常务委员会由全国人民代表大会选出下列人员组成：委员长、副委员长若干人，秘书长、委员若干人。这是在迄今为止出版的历史文献中，首次在人大制度中出现“委员长”这一称谓。

在制定宪法时，草案中曾经使用过“议长”“副议长”的称谓。1954年3月，毛泽东听取宪法草案（初稿）起草工作说明时曾经讲道：“为保证国家安全起见，设了个主席。我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。有议长，有总理，又有个主席，就更安全些，不至于三个地方同时都出毛病。”但在讨论时，大家觉得这种称谓与资本主义国家一样，不好听。另外，1954年宪法基本上是以苏联1936年宪法为蓝本制定的，苏联最高苏维苏埃主席团领导人的称谓是主席，但当时中国国家机构体系设有国家主席这一制度，因此决定用“委员长”这一称谓。

1954年9月27日，在一届全国人大一次会议上，刘少奇当选为全国人大常委会委员长。当天夜里，秘书走进刘少奇的办公室，三次称呼他为委员长，他都不予回应。事后，刘少奇告诫身边的工作人员：“在我们党内，只有三个人，一个是毛主席，一个是周总理，一个是朱总司令，大家称他们是主席、总理、总司令，都习惯了，不必改。其他人，一律称同志。”

从1954年宪法的规定看，全国人大常委会委员长有两项主要职能：一是负责召开全国人民代表大会，并领导全国人大常委会的日常工作。1954年宪法规定了全国人大常委会的职权有19项。从1955年起，全国人大常委会又有了一定的立法权。二是参加最高国务会议。最高国务会议主席由国家主席担任，国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见，由国家主席提交全国人大、全国人大常委会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。

曾代行国家元首的部分职权

随着1957年反右运动的开始，国家政治生活开始变得不太正常。1959年4月，在二届全国人大一次会议上，朱德当选为全国人大常委会委员长。1966年“文化大革命”开始后，整个国家陷入长期动乱状态。作为最高国家权力机关的全国人大及其常委会停止活动，失去作为最高国家权力机关和最高立法机关的地位和作用。除了没有在形式上通过立法程序公开废止之外，这时的人民代表大会制度建设实际上已遭受全面打击与摧残。作为全国人大常委会委员长的朱德，基本上“靠边站”，发挥不了应有的作用。

到“文化大革命”后期，中共中央和毛泽东提出召开四届全国人大和修改宪法的问题。1975年1月，四届全国人大一次会议召开，通过了修改后的新的宪法。这部宪法虽然保留了设立全国人大常委会委员长等内容的条款，但关于全国人大的规定只有三条。这样简略的规定，加上特殊的历史环境，全国人大常委会委员长更多的是一个形式上的职务。另外，宪法还取消了国家主席的建置，将国家主席的一些职权，如接受外国使节、公布法律和法令、派遣和召回驻外全权代表、批准同外国缔结条约等，明确授予全国人大常委会委员长行使。这期间，全国人大常委会委员长在名义上扮演了国家元首的角色。

1978年2月，五届全国人大一次会议召开，通过了修改后的新的宪法。这部宪法规定了全国人大的职权有10项，全国人大常委会的职权有13项，全国人大及其常委会的组织和职权得到加强。在1978年底召开的中央工作会议上，中共中央副主席、五届全国人大常委会委员长叶剑英指出：“人大常委会如果不能尽快担负起制定法律、完善社会主义法制的责任，那人大常委会就是有名无实，有职无权，尸位素餐，那我这个人大常委会委员长就没有当好，我就愧对全党和全国人民。”1978年宪法没有恢复设置国家主席职务，全国人大常委会委员长仍然代行国家元首的部分职权。

首次从法律上确定其职权

1980年8月30日，中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出了修改宪法的建议。

在对于国家主席的设置上，大致形成了两种不同的意见：一种是要设立国家主席。不设国家主席代表国家有很多不便，比如用委员长名义邀请外国元首来访，对方认为不对等，因为委员长在外国被认为是议长。另一种意见是不设国家主席，由全国人大常委会委员长或国务院总理改称主席，并行使国家元首职权，或者全国人大常委会改为常务主席团，委员长即是该主席团主席，实行集体领导。在邓小平的支持下，确立了恢复设置国家主席的决定，但国家主席变成象征性的国家元首。

1982年12月4日，五届全国人大五次会议原则通过了的新的宪法，即现行宪法。1982年宪法恢复了国家主席的建置。至此，全国人大常委会委员长不再代行国家元首职权。《全国人民代表大会组织法》进一步明确全国人大常委会委员长的职责是：主持常务委员会会议和常务委员会的工作。这是首次从法律上确定了全国人大常委会委员长的职权。

1982宪法与1978年宪法相比，全国人大常委会委员长职责有三个显著变化：一是突出了委员长集体领导职务的性质。规定由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议，处理常委会的重要日常工作。委员长会议的主要任务是：决定常务委员会每次会议的会期，拟定会议议程草案；对向常务委员会提出的议案和质询案，决定交有关专门委员会审议或者常务委员会全体会议审议；指导和协调各专门委员会的工作；对全国人大常委会代表资格审查委员会人选和大会闭会期间各专门委员会部分人选的提名等。二是为了打破领导干部职务终身制，首次规定了委员长、副委员长连续任职不得超过两届。三是国家主席、副主席都缺位时，在补选前，由全国人大常委会委员长暂代国家主席职位，行使国家元首职权。从法律上讲，全国人大常委会委员长代理国家主席职位的地位与国家主席相同，他所处理的各种国务具有与国家主席同等的法律效力。

在1982年宪法颁布实施后，全国人大对该部宪法进行了四次修改。但是，对于全国人大常委会委员长的职权一项没有作任何改动。1987年、1989年，全国人大及其常委会制定实施了《全国人民代表大会议事规则》和《全国人大常委会议事规则》，进一步完善了人民代表大会制度，明确了全国人大常委会委员长在全国人民代表大会及其常委会中的角色和职权。

设置全国人大常委会党组

根据中共十四大党章的规定，从七届全国人大开始，全国人大常委会开始设立党组，由委员长、中共党员副委员长和秘书长组成，其中全国人大常委会委员长担任党组书记。全国人大常委会党组受中共中央领导，主要职责是：就全国人大常委会工作的重大问题进行研究讨论，必要时，就有关重大问题向中共中央请示报告；保证中共中央决策的贯彻落实。党组不定期召开会议，由党组书记召集和主持。设置全国人大常委会党组，进一步明确了全国人大常委会委员长是全国人大及其常委会党的组织中的最高负责人，确保了中共中央对全国人大工作的领导。

从中共十二大到十三大期间，都是由政治局委员兼任全国人大常委会委员长，委员长还没有进入最高核心决策层。以中共十四大为标志，八届全国人大一次会议后，全国人大常委会委员长开始由政治局常委担任，中共中央政治局常委会建立了相对稳定的集体学习、集体调研、集体决策制度，中国进入了中央集体领导体制的新阶段。

2004年9月，胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50周年大会上强调：“为了保证实现全面建设小康社会的宏伟目标，必须认真落实宪法赋予人民代表大会及其常务委员会的各项职权，充分发挥人民代表大会及其常务委员会作为国家权力机关的作用，使人民代表大会及其常务委员会成为全面担负起宪法赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”这是中共中央第一次提出把各级人民代表大会及其常务委员会建设成为“三个机关”的要求。

中共十七大报告提出要“坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一”，“坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”。中共十八大报告和十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步强调要推动人民代表大会制度与时俱进，坚持人民主体地位，充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。

随着中央集体领导体制的健全和依法治国进程的加快，全国人大常委会委员长作为中央最高核心决策层的一员，在党和国家政治生活中将发挥越来越重要的作用，中国的民主政治建设也必将迎来更加辉煌的明天。