信息垄断与公共品提供无效率探析

胡国军

摘 要：本文把公共产品的提供过程分为争取公共预算和预算使用两个阶段对尼斯卡宁模型做修正分析，由于政府部门及官员在提供公共产品上信息垄断将导致争取公共预算阶段的预算上的过量公共产品供给和预算使用阶段上过少的或过量但低劣的公共品供给。为提高公共品的提供效率，减少公款挪用、贪污腐败等现象，应提升信息披露程度，有效弱化政府部门及官员在提供公共产品上的信息垄断，而其中关键在于通过信息披露技术、手段、渠道和制度再安排等方面努力，有效降低信息披露成本。

关键词：信息垄断；尼斯卡宁模型；公共产品提供

一、问题的提出

提供诸如国防、道路交通、港口码头、基础教育等公共产品和公共服务一直是政府公共部门经济活动的一项重要职能，而其提供效率也一直是学界探讨重要课题。经典的模型分析如鲍温（Bowen， 1943）在假定市场是完全竞争的，消费者偏好、收入和其它产品价格既定条件下的局部均衡分析，认为公共产品的市场需求曲线是社会成员个人需求曲线的纵向加总，然后结合公共产品的市场供给曲线来确定公共产品最优数量。萨缪尔森（Samuelson，1954；1955）一般均衡分析，认为公共产品最优提供的条件是消费的边际替代率之和等于生产的边际转换率。瑞典学派的威克塞尔（Knut Wicksell）和林达尔（Eric Lindahl）的一致同意规则下公共产品最优提供的条件是每位社会成员对公共品所愿意承担的税收或费用成本的份额之和等于1，等等。然而无论哪种分析，公共产品对社会的成本与收益信息、社会成员对公共产品的偏好信息等能否有效地披露、加总和掌握，都成为能否实现最优公共品提供的关键。本文尝试从尼斯卡宁（Niskanen）模型框架及对模型的修正，探讨信息垄断对公共品提供效率影响及对策取向。

二、信息垄断对公共品提供效率的影响

（一）尼斯卡宁模型中政府部门及官员的行为目标。根据公共选择理论，投票人选择政治家，政治家通过立法开展政治活动，至于具体方案如道路交通建设、环境保护等的实施，则要通过官僚（政府部门及官员）。尼斯卡宁（Niskanen，1971）认为，在市场导向的私人部门，一个想有所作为的人就要使其公司尽可能多赚钱，企业利润增加，个人薪金也随之增加。而相反，官僚们则往往关注官位的特权、公共声誉、权力和官职，因为对于他们来说，增加货币收益的机会微乎其微。而权力、地位等都与官僚（政府部门及其官员）的预算规模大小正相关，他们的目标是追求公共预算最大化。

（二）信息垄断与公共品提供过量。由于政府公共部门在提供公共产品和公共服务上往往具有垄断权，如国防、环境保护、社会保险等等往往是由专门的政府机构提供的；更由于政府部门在提供公共产品和公共服务的信息上存在垄断，即只有他们能够掌握相关的这些公共产品的成本、收益等信息；结果是，政府部门及其官员追求预算规模极大化将导致公共产品的供给量超过社会所要求的最优水平。假设某公共产品（可以是街上的路灯、公园或道路交通等）提供的社会总成本和总收益分别记为TCs（Q）、TRs（Q），其中Q为公共产品的数量，考虑到实际情况一般地TCs（Q）、TRs（Q）具有一阶和二阶导数TC■■>0，TC■■

>0；TR■■>0，TR■■>0的特征。那么公共产品提供的社会净收益为：

NRS（Q）=TRS（Q）-TCS（Q） （2.1）

从公共产品对经济社会净收益最大化的角度看，最优公共品提供应符合两个条件：（1）NR■■（Q）=TR■■（Q）-TC■■（Q）=0 ，记

TR■■（Q）和TC■■（Q）分别为MRS（Q）和MCS（Q），则该条件即为；MRS（Q）=MCS（Q）（2）NR■■（Q）=TR■■（Q）-TC■■（Q）<0。显然条件（2）可由公共产品提供的社会边际成本递增和边际收益递减特征保证，因此公共品提供最优数量确定于条件（1）。这一点可以用图2-1加以说明。图2-1中（a）图为TCs（Q）和TRs（Q）曲线图；（b）图为MRS（Q）和MCS（Q）曲线图，公共品提供最优数量为图（b）中MCS和MRS的交点E对应的数量Q*。

然而，追求预算规模最大化的政府部门和官员会想方设法使公共项目方案的表决或审批机构给予其动用尽可能多的资金的权利，并按照社会总收益等于社会总成本即TRS（Q）=TCS（Q）的条件来安排预算资金，如图（a）中TCS1和TRS0的交点A对应的数量Q0。显然Q0远远超过了社会角度看的公共品提供最优数量Q*，即出现了公共品的过量供给。不仅如此，基于在提供公共产品的信息上存在垄断，由于表决机构或审批机构对公共项目方案审核在专业技术上、派员调查取信的成本上等可能存在的障碍，再加上为追求预算规模最大化的政府部门和官员内在的隐瞒信息的动力，情况可能更糟糕。比如人为夸大公共产品的社会收益为TRS1，并成功说服投票人或相关审批机构同意其按照社会总收益等于社会总成本的条件来安排预算资金，从而出现如图（a）中TCS1和TRS1的交点B对应的更高的预算资金TRS（Q1），和更为过量的公共产品供给Q1。

图2-1 官僚模型与公共产品提供效率

（三）模型修正与公共产品提供过少。然而，上述尼斯卡宁官僚模型通常结论，往往和实际生活中的一些现象相违。比如，我们可能面临的是糟糕的城市环境卫生、拥挤的道路交通甚至于一些公共设施的豆腐渣工程和政府部门的一些质量低下的服务等等。这些现象，简言之可归纳为政府部门及官员用相同的公共預算提供了过少的公共品或提供过多的但是质量低劣的公共产品。显然原初的尼斯卡宁官僚模型分析难以解释这些现象。然对模型的进一步修正有助于理解上述情形，关键是把公共产品的提供过程分为争取公共预算和预算使用两个阶段，并可以用等量预算下公共产品的实际提供数量过少或质量过低情形加以说明。

（1）争取公共预算阶段。如上述模型分析，由于政府部门及官员的信息垄断而最终在图2-1中的（a）图TCS1和TRS1的交点B对应的预算资金TRS（Q1），即名义上或预算形式上的过量公共产品供给Q1。（2）预算的使用阶段。在预算的使用阶段，一方面，基于自身利益考虑，提供公共产品的政府部门及官员在主观上有隐瞒公共预算实际使用的具体信息的倾向，比如偷工减料节省提供成本以增加部门或官员福利，或以各种名目挪作他用公款消费等等。另一方面，客观上提供公共产品的政府部门及官员预算的实际使用的具体信息的披露也存在很大障碍，比如公园的成本费用差异难以公园的绿化程度或环境的优美程度而被准确观察出来的，支出账目的审计调查因造账的巧妙技术、审查者的专业水平、人为的隐瞒阻挠等诸多因素，使预算的实际使用很难一目了然等。从而导致提供公共产品的政府部门及官员在预算使用阶段上的信息垄断。

在信息垄断条件下，相同的公共预算实际上可能提供过少的公共品，即实际提供单位公共产品的成本比预算高，如图2-1中的预算实际使用阶段的实际提供公共产品的总成本曲线

TCS2，考虑到实际情况，一般地TCS2（Q）同样具有一阶和二阶导数TC■■>0，TC■■>0的特征，但位于争取预算的公共产品提供成本曲线TCS1之上，结果使公共预算实际支出使用带来的公共产品为对应于C点的Q2，显然Q2< Q*，即实际提供的公共产品要小于社会最优的数量。当然，也可能是公共产品数量仍是过多但质量低劣的Q1。而两种情形本质上是一致的，都意味着在所获取的公共预算资金和实际提供出公共产品所支出的资金间存在差距。

三、结论

当把公共产品的整个提供过程分为争取预算和预算使用两个阶段时，从尼斯卡宁模型框架下可以看出，由于提供公共产品的政府部门及官员在信息上的垄断导致公共产品提供无效率，表现为：（1）争取公共预算阶段的预算上的过量公共产品供给；（2）预算使用阶段上过少的或过量但低劣的公共品供给；（3）公共预算资金和实际提供出公共产品所支出的资金间存在差距，往往体现为公共产品的粗制滥造、公款挪用、各种名目的公款消费、贪污腐败等。

因此，如何有效弱化政府部门及官员在提供公共产品上的信息垄断，不仅有助于提高政府公共部门提供公共产品效率，也有利于遏制各种贪污腐败现象的滋生蔓延。考虑到信息垄断产生根本上在于争取预算和预算使用两个阶段的调查、取信、监督、管理、评审验收等各环节高额信息披露成本；对策的取向应在于通过信息披露技术、手段、渠道和制度再安排等方面努力，有效降低信息披露成本。

参考文献：

[1] Niskanen， W. A. Bureaucracy and Representative Government.Chicago：Alidin，1971

[2] Harvey S. Rosen .Public Finance， 6th ed. MacGraw-Hill，2002

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[5] 高培勇.公共經济学（第三版）. 北京：中国人民大学出版社，2012

[6] 杨志勇，张馨.公共经济学（第2版）. 北京：清华大学出版社，2008