分肥政治与F—35战斗机的未来

武巍

在洛克希德·马丁公司的F-35宣传网站上，头条标语这样写道：“为美国及其盟国创造更多的就业机会。”该公司称，项目不仅能够用于国家防御，而且能够“为全国乃至全世界的美国人提供上万个高报酬、高质量的工作。”该公司关于创造工作机会的这一说法听上去的确令人惊叹！

根据标准行业预测，这型多功能第5代隐身战斗机可提供超过125000个直接或间接的工作，是美国国防部项目预算中产生最多工作机会的项目。不论是在广告中还是在递交给议会的情况说明中，洛克希德·马丁公司一直在广泛表述一种概念，即在创造就业机会方面，F-35项目是不可比拟的。

在当前战斗机空战日益过时的世界环境下，对于F-35这个成本超支、产品性能欠佳的项目而言，宣称能够创造就业机会成了其最后的救命稻草。当然，关于成本、性能和战略的讨论仍会继续，但是从以往的经验来看，这架飞机的命运应依赖于美空军和承包商们能否成功说服其议会和公众相信F-35会促进经济发展。从这个角度来说，在武器采购决策时，这是典型的分肥政治（也称“猪肉桶”政治）战胜了国家安全考虑。“猪肉桶”是美国政界经常使用的一个词汇。南北战争前，南方种植园主家里都有几个大木桶，把日后要分给奴隶的一块块猪肉腌在里面。“猪肉桶”喻指人人都可分一杯羹。后来，政界把议员在国会制订拨款法时将钱拨给自己的州/选区或自己特别热心的某个具体项目的做法，叫做“猪肉桶”政治，文雅的说法就是分肥政治。在这种情况下，评估F-35的经济承诺就至关重要了：它的经济影响力能有多大，如果这笔钱用于其他用途的话会产生怎样的效果？为此，2014年1月，美国国际政策中心发表了威廉D.哈塔恩（William D. Hartung）撰写的名为《翱翔天际：分肥拨款政治与F-35战斗机》的报告。报告指出，F-35战斗机项目作为美国有史以来最庞大的采办项目，并未如其宣传那样给美国各地带来了可观的工作机会，美国国会对其的支持很大程度上来源于相关公司的政治献金。报告还详细列出了F-35所涉各个分系统承包商，其研究显示，很大一部分分系统承包商来自海外，对美国国内就业拉动有限。报告也详细列出了诸多国会议员因该项目而获得的政治献金。由于篇幅有限，本刊对报告主要内容进行了编写，以供读者参考。

F-35的工作承诺能否成立？

洛·马公司宣称F-35项目能创造125000个工作岗位，这个数字是用标准工业预测方法得出的，但是看一下这个领域的其他研究就能看出这种说法站不住脚。评估一项特定形式的支出所带来的工作岗位影响叫做投入/产出分析。这种分析方法考虑某个特定行为产生的3种类型的就业：

（1）直接涉及产品生产的工作岗位（例如F-35的组装）；

（2）提供原材料和服务的公司所产生的间接工作；

（3）衍生就业，即在第一类和第二类工作中工人在使用工资消费时衍生出的工作（例如，武器工厂的工人在当地餐馆购买午餐）。

为了简明扼要，有些研究（包括洛·马公司的研究）把“间接就业”和“衍生就业”合成一类，统称为间接就业。

在洛·马公司的评估中，直接就业和总就业数量的比例远远超过了这一领域其他研究所提出的比例。洛·马公司宣称F-35能创造125000个工作岗位，包括32500个直接岗位和92500个间接岗位。也就是说，总岗位数几乎是直接岗位数的4倍（确切的说是3.85倍）。相比之下，麻省大学的评估显示，五角大楼每开销10亿美元能够产生的总就业岗位为11200个，其中6800个为直接工作岗位，总工作岗位数为直接岗位数的1.6倍，远远低于洛·马公司的3.85倍。如果使用麻省大学研究中的比例计算这32500个直接工作岗位，那么F-35项目所产生的工作岗位总数应该是50000～60000个，还不到洛·马公司所宣称的125000个岗位的一半。而且洛·马公司材料中所说的每个州所产生的工作岗位也至少要减半。

工作岗位的地理分布和分肥政治

从政治角度来看，一个项目所能产生的工作岗位数目还并非重点。同样重要的是知道这些工作岗位的地理分布。经过时间证明，可以为武器项目获得广泛政治支持的方法就是把合同尽可能分布到更多的州和国会选区，保证国会重要议员所在的选区能够在合约蛋糕中分到合适的一块。这就是为什么洛·马公司坚持说F-35项目在46个州中保障了125000个工作岗位的原因。但是该公司不仅夸大了该项目所产生的工作岗位数量，而且还夸大了工作岗位的地理分布范围。

长期以来，洛·马公司一直尝试把公司合同和分包合同的地理分布转化成财政影响力。例如，在20世纪70年代初，该公司为避免破产，向政府寻求贷款保证时，公司CEO表示其L-1011飞机在35个州创造了34000个工作岗位，当时这架麻烦不断的大型客机是该公司生死存亡的关键。当议会对贷款保证的投票进行到决定性阶段的时候，一位蒙大拿州民主党议员转投了洛·马公司的赞成票，贷款最终以49票比48票的结果获得通过，该议员事后称，这是因为“他不想让几千个人失去工作”。

但是工作岗位的说法并不总能成功。比如该公司的F-22战斗机，洛·马公司不断强调这个项目能够在44个州产生95000个工作岗位—这当然也是夸大其辞，但是这不失为一个很好的理由。仅靠F-22的工作岗位几乎遍及全美这个说辞，洛·马公司获得了44名参议员和200名众议员的联署签名，敦促奥巴马政府继续为这种飞机投资。但是到了最后的紧要关头，洛·马还是打了败仗，没能保住F-22项目。

与F-22一样，在F-35提案中，议会里最强力的支持来自那些其选区承担了最主要建造工作的议员。例如德克萨斯州某共和党众议员，F-35项目的最后组装厂就位于该人的选区，这位议员同时还是F-35核心组织的联合主席；另一位联合主席—辛辛那提的某位共和党众议员，其所代表的选区则有普·惠公司为F-35制造引擎。核心组织中有近1/3的成员（39人中的12人）来自德克萨斯，而F-35的初期组装就是在德克萨斯州进行的。F-35核心组织中相当数量的成员身居要职，这对争取对该机型的投资起到了重要作用。组织中有11名成员就任于众议院军事委员会，2名就任于众议院拨款委员会的国防分委会。endprint

在F-35核心组织之外，这一项目最重要的支持者是众议院军事委员会主席—加州的某位共和党众议员，在他的选区内有1个从事F-35相关工作的工厂。在他的3个竞选周期中有超过75万美元的竞选资金来自五角大楼的合同商，他的最大捐助者包括诺·格公司和洛·马公司—F-35的主要合同商。虽然F-35核心组织的成员分布广泛，39名成员来自于15个州，但是相比洛·马公司所宣称的有46个州从事F-35相关工作，这个数字连1/3都达不到。

如果F-35的生产工作分布这么广泛，为什么核心组织中的成员不能来自更多的州呢？实际上，F-35的生产工作是非常集中的，就是按照洛·马公司夸张的说法，也有很多州只是获得了最低份额而已。根据该公司自己的分析，从事F-35相关工作最多的5个州分别是：德克萨斯州（32.5%），加利福尼亚州（19.75%），佛罗里达州（7.66%），辛辛那提州（6.87%）和新罕布什尔州（4.67%），这5个州加起来占了F-35创造工作机会的70%。德州和加州2个州就占了F-35工作总数的一半。而在天平的另一端，相关工作岗位最少的11个州—爱荷华、南达科他、蒙大拿、西弗吉尼亚、特拉华、内布拉斯加、北达科他、阿拉斯加、夏威夷、路易斯安那和怀俄明，每个州中F-35产生的工作数量最多才只有12个。把这12个州也算入到从事F-35相关重要工作的“46个州”当中显然是误导公众。更不用说洛·马公司对于全国范围内F-35相关工作的总体估计比实际工作数量至少高了2倍，也就是说，各州实际的工作数量比洛·马公司所说的低多了。

到底是谁在制造F-35？洛·马公司宣称，F-35的生产工作被广泛地分包给美国各地的分包商，而公司的材料却显示只有少数几个美国公司参与了这一项目。此外，从事F-35相关工作的138个最大的分包商分布在233个不同的地点，其中2/3的分包商（88个）都是在海外工作，合作国家包括英国、澳大利亚、加拿大、丹麦、法国、意大利、荷兰、挪威和土耳其，一半以上的工作地点（123个）都在美国境外。承包商的计数虽然并不能说明F-35的工作在海外的部分比在美国境内的多，但却实实在在地证明了F-35的制造存在外包现象。洛·马公司在向国会和公众陈述F-35在美国创造的工作岗位时，对其海外分包部分故意轻描淡写，一带而过。

实际上，参与F-35主要部件生产的外国公司数目比美国国内公司还多。F-35项目中外国参与生产主要是在设计方面。该项目最初的9个合作国家同意在研发阶段投入资金，以此为条件换取在飞机制造中分得一杯羹，并且在F-35下线时能够早些使用。其他F-35的购买者，比如日本、以色列、韩国，由于有购买该飞机的意向也获得了部分和该飞机相关的工作。举例来说，为了40架F-35的订单，洛·马公司就承诺帮助韩国开发军事通信卫星，帮助该国开发国产战斗机（目前定名为K-X），还要帮助他们建立1个网络战培训中心。在日本，三菱工业建设了1个最终的装配、测试设施用来对该国计划购买的42架F-35中的38架进行组装。虽然目前F-35工作的全球确切分配情况还不清楚，但是一些主要的工程已经是众所周知了。除了上面提过的韩国和日本，意大利也计划建立1个最终的装配、测试设施。英国BAE系统公司无疑是该项目中最重要的国外合作伙伴，该公司将要制造F-35的后机身和尾翼，以及重要的航空和电子战部件。在已确定的工作地点中，数量分布较多的国家分别是意大利（36个）、澳大利亚（30个）英国（24个）、土耳其（12个）、荷兰（7个）。

制造F-35后机身和尾翼为英国BAE系统公司创造出的工作岗位数量比美国国外任何一个工作地点都多得多。意大利的数字可能更有代表性，洛·马公司曾经说过，“意大利防务产业的绝大部分”都参与了F-35的研发和制造。还有证据显示，诺·格公司和霍尼韦尔公司曾在中国生产F-35部件，其中包括专门的磁铁和传感器部件，这违反了美国禁止在国防装备中使用中国部件的法律。虽然这两家公司坚持声称他们已经停止使用中国部件，但是这一问题在F-35制造项目继续前行中还有待进一步观察。

金钱铺路：F-35承包商付出的竞选献金

除了利用F-35工作地点来获取议会成员的支持外，承包商们还尝试通过向议会中的关键成员提供大笔竞选献金的方式来接近议员，从而最终影响他们的决策。F-35的4个最重要承包商在2011～2012年度和2013～2014年度的2个选举周期中一共支出了1110万美元的竞选献金，其中洛·马公司支出了410万美元、英国BAE系统公司140万美元、诺·格公司350万美元、联合技术公司（即给F-35制造引擎的普·惠公司的母公司）210万美元，绝大部分献金都提供给了两院的军事委员会和国防拨款委员会中的重要人物，或其所在州或区域内承担有F-35制造工作的议员。在刚过去的2个选举周期中，获得这4个公司竞选献金最多的是众议院军事委员会主席、加州共和党众议员哈沃德·巴克·麦肯，他总共获得了218650美元的竞选献金。在本次竞选周期中他的最大捐助者是诺斯罗普·格鲁曼公司，捐助了28700美元。在2011～2012年竞选周期中，他最大的捐助者是F-35的主要合同商洛克希德·马丁公司，共捐助了75700美元。

洛·马公司与其盟友一直思维超前，未雨绸缪。过去几年中，F-35承包商一直都是德克萨斯州共和党众议员马克·索恩伯雷强大的经济后盾。而到2014年底麦肯众议员退休时，马克·索恩伯雷很可能会成为下一个接掌众议院军事委员会主席之位的人。在过去的2个竞选周期中，马克·索恩伯雷已经从F-35的10个承包商那里接受了共计162500美元的竞选献金，其中贡献最多的是诺·格公司（32500美元），其次还有霍尼韦尔公司（32000美元）和洛·马公司（25000美元）。除了集中给委员会领导人捐资外，项目承包商们对F-35核心会议的成员也慷慨解囊。目前该核心会议总共39名成员，在过去的2个竞选周期中，他们一共接受了F-35承包商超过190万美元的资助，这些钱不仅有来自上述4大承包商的，还有些是其他重要承包商提供的，包括阿连特技术系统公司、艾尔比特公司、芬梅卡尼卡集团、哈里斯公司、霍尼韦尔公司、L-3通信公司、雷声公司以及劳斯莱斯公司。核心会议成员中从F-35承包商那里收取献金最多的是核心会议联合主席、德克萨斯州共和党众议员凯·葛兰吉尔（195950美元），核心会议联合主席、康涅狄格州民主党众议员约翰·拉尔森（137450美元），佐治亚州共和党众议员杰克·金斯顿（85000美元），佛罗里达州共和党众议员汤姆·鲁尼（84500美元），以及亚利桑那州共和党众议员特伦特·弗兰克斯（75800美元）。endprint

面对现实：承诺和前途

虽然洛·马公司夸大了生产F-35能给全国、区域和地方带来的效益，但是毫无疑问有些地区还是从中实实在在得到了经济和就业利益的。但是这个项目可以获得的资金并不能保证像洛·马公司和海军所预想的那么多，项目持续的时间也可能没那么长。目前，各种不同政治立场的一些非政府组织已经在提议取消或者削减F-35项目，以应对联邦政府赤字问题，国会预算局和五角大楼的战略选择及管理报告中都分析了这一问题。

F-35出现在项目削减清单中一点都不奇怪，其采购和全寿命运行需要1.5万亿美元，这无疑是五角大楼所运行的最昂贵的武器项目。而且这一项目预计每年还需要平均支出1.26亿美元用于采购和开发，且会持续20多年直到2037年。不管以什么标准来衡量，这都不是一笔小数目，尤其是正当空军需要购买昂贵的新空中加油机，又要开发新的战略轰炸机，同时支付这么大笔开销实属不易。

费用还不是F-35所面临的唯一问题。在当前的研发阶段，F-35还表现出严重的性能问题，从软件到用于给飞行员传递重要信息的高科技头盔都出现过问题。更重要的是，F-35的一些关键性能可能还不如现在这一代的飞机。兰德公司的某项研究表明，F-35“加速、爬升和持续转弯的能力都较差”，或者简单点说就是“既不能转弯、又不能爬升、也不能盘旋”。

由于F-35的这些问题，国会预算局已经向国会提出议案，建议取消这一项目从而减少赤字。据国会预算局估计，如果用洛·马公司升级后的F-16和波音F/A-18代替F-35，能在2014～2023财年节省480亿美元。国会预算局还称，虽然这一决定会降低战斗机部队的隐身性能，但是可以通过隐身无人系统、远程隐身轰炸机等能力来弥补，或者通过另外设计一种没有F-35这些缺点的新机型来代替。最重要的一点是，国会预算局表示，“如果安装升级版的现代雷达、精确制导武器和数字化通信，新的F-16和F/A-18足以应对美国在可预见的未来可能会面对的威胁。

用F-16和F/A-18代替F-35项目的另一个好处是能够弥补取消F-35可能带来的工作岗位损失。同时，让波音和洛·马两个公司参与战斗机工作，可以防止洛·马公司在这一领域的垄断。鉴于这些现实情况，那些把F-35作为自己未来经济重要组成部分的团体应该开始考虑退路，以防F-35项目遭到取消或削减。从联邦政府的层面来说，五角大楼的经济调整办公室提出，在取消对某区域经济健康运行至关重要的项目时，会对相关的州和地区提供帮助，开发能够帮助产生替代经济活动的方案。例如联合科技公司普惠分部的所在地康涅狄格州为F-35制造引擎，该州和其他一些州已经建立了自己的过渡委员会来研究开发多样化经济策略，包括为被撤换的工人提供工作培训、投资基础设施和替代能源从而提供替代工作岗位等等。

总的来说，F-35创造的工作数量没有洛·马公司和该飞机的其他制造商所宣称的那么多，对社会的影响也没有他们所说的那么大，通过预先计划，可以在美国国防和民用部门建立替代工作岗位，抵消由于取消F-35项目可能会造成的工作岗位损失。要把F-35的工作岗位转换成其他形式的工作岗位，关键在于从美国联邦、州和地方层面提前筹划，考虑其他公共投资，填补由于F-35项目终止或削减而造成的缺口。这样，美国就可以放心地从F-35的战略优势方面讨论该项目的未来发展走向，而无须再考虑政治分肥的影响了。endprint