中国共产党在人大设立党组的前前后后

徐高峰

党组制度是中国共产党创立的重要制度之一，也是当代中国政治体系中一个颇具特色的具体制度。在人大设立党组，是中国共产党加强对国家权力机关领导的一项重要举措。在人民代表大会制度建立60周年之际，梳理中国共产党在人大设立党组的演变过程，可以从一个侧面管窥中国民主政治发展的历史脉络，并从中探求中国共产党在依法执政原理下建构与人民代表大会关系模式的知识和启迪。

一

1949年10月1日，中华人民共和国中央人民政府宣告成立，一个全国性的国家政权正式形成，同时也意味着中国共产党与国家关系的正式形成，中国共产党从一个争取政权的革命党变成执政党。如何实现党对国家政权的领导，如何处理党与国家政权机关的关系，就成为摆在以毛泽东为首的中国共产党人面前的一个重要问题。

在建国前夕召开的党的七届二中全会上，毛泽东就将中国共产党与国家政权的关系确定为，“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”，即将成立的人民政协作为人民民主统一战线组织，“必须在中国共产党的坚强领导之下。”①在新中国成立之后，毛泽东提出“将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关手里”，即把权力集中于党中央。1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定，在普选的全国人民代表大会召开之前，由人民政协全体会议代行全国人民代表大会的职权，拥有立法权、选举权和决议权。在政协的全国委员会及其常务委员会中，中共党员都只占少数。第一届中国人民政治协商会议全国委员会196人，非中共党员133人；常务委员会44人，非中共党员27人。由中国人民政治协商会议选举产生的中央人民政府是最高国家权力机关、最高国家行政机关、最高国家司法机关与最高国家军事机关的“四位一体”，其中包括中央人民政府委员会和由它任命的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。当时的中央人民政府也是民主联合政府，从人员构成看，中央人民政府委员会6位副主席中有三位非中共人士，56名委员中有27人为民主党派和无党派人士。显然中共中央不能像对待下级党组织那样，直接对全国政治协商会议委员会和中国人民政府委员会发号施令。

新中国成立之初，由于国家政权处于初创时期，国家政权还不健全，整个来说也比较薄弱。中共国产党在处理执政党与国家政权之间的关系时，既努力避免党直接指挥国家机关的工作，又努力寻找执政党有效领导国家，贯彻执政党意志的有效途径。为此，1949年11月9日，中共中央作出《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》和《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，指出党的领导是通过党的路线、方针、政策及在政权机关担任公职的党员发挥作用来实现的。如果把对国家的领导作用看作是党直接执掌政权，管理国家，实际上就否定了国家政权机关的职能。据此，中共中央决定在政务院设立党组，最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组；在中央人民政府委员会、人民革命军事委员会及中国人民政治协商会议全国委员会担任负责工作的党员中间不设党组，而由中共中央政治局直接领导。当时毛泽东作为中央中央主席、中央人民政府主席和人民革命军事委员会主席，同时也兼任政协全国委员会主席。毛泽东以中共中央主席的身份，对全国政协工作进行直接领导，并对有关的汇报请示亲自予以批示。

1954年全国人民代表大会第一次会议召开。大会通过的《宪法》将全国人民代表大会确定为最高国家权力机关，闭会期间由全国人大常委会来行使全国人民代表大会的大部分权力。这一时期，中国共产党也在努力强化对全国人大常委会的组织领导。这也与当时的政治环境和背景有关。从1953年起，为适应大规模经济建设的开展和社会主义过渡的需要，中共中央特别是毛泽东本人对政府工作的领导大大加强，要求“今后政府工作中的一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准后，始终执行”②，并取消了由周恩来任书记的国务院党组干事会和中央人民政府党组干事会，改变了新中国成立之初党对政府工作领导弱化的局面，但此后党政不分、以党代政和权力过分集中的体制弊端也逐渐形成。自1954年我国建立人民代表大会制度以后，中国共产党直接指挥国家权力机关工作的形式在很长一段历史时期内没有发生变化。在这种形势下，党也在努力强化对人大机关的组织领导。1955年4月，经中共中共批准，中共中央直属机关委员会改名为中共中央国家机关工作委员会。1956年1月，全国人大常委会机关党组成立，全国人大常委会副秘书长兼办公厅主任张苏任党组书记。

1956年9月，党的八大党章对党组的任务作了具体的规定。指出，在国家机关和人民团体的领导机关中，凡是有担任负责工作的党员三人以上的，就应当成立党组。党组的任务是在这些组织中负责实现党的政策和决议，加强同非党干部的团结，密切同群众的联系，巩固党和国家的法律，同官僚主义作斗争。八大党章还特别规定，党组必须在一切问题上服从相当的党的委员会的领导。但是由于八大以后党内政治生活逐步不正常，党的一元化领导和党委的权力集中日益严重，八大关于党组的规定在实践中并没有坚持下去。从1957年下半年之后，在近10年的时间内，全国人大和人大常委会会议不能按时召开，人大工作基本上处于一种“徒有虚名，而无其实”的状态，很难发挥什么作用。全国人大常委会机关的工作机构和人员也不断削减，1957年前工作人员为365人，1959年只剩下100人了。全国人大及其常委会仅保留一个名义，完全失去了最高国家权力机关的作用。

“文化大革命”开始后，在无产阶级专政下继续革命理论和踢开党委闹革命理论的引导下，党委的作用发挥都成了问题，更不用说党组了。1966年7月7月，三届全国人大常委会举行第二十三次会议，这也是本届人大常委会的最后一次会议。之后，在长达8年零6个月的时间内，全国人大及其常委会没有举行一次会议。1969年4月通过的九大党章和1973年8月通过的十大党章都删除了关于党组的条款和规定。直到1975年1月，在毛泽东支持下，第四届全国人民代表大会第一次会议才得以召开，并通过了1975年宪法。1975年宪法明确规定，“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高权力机关”。四届人大只召开了一次会议，由它产生的常委会也只召开了两次会议，除了通过特赦决定和几个任命事项外，没有决定其他重大问题。但毕竟四届人大在一定程度上恢复了国家的最高权力机关，全国人大常委会才开始恢复工作，使我国的政治体制正常化向前迈进了一步。endprint

二

“文革”结束以后，党和国家的政治生活逐步走向正常。1977年党的十一大党章又恢复了有关党组的规定，不过这一规定比起八大党章的规定要简单得多，仅规定：“在国家机关和人民团体中，应设立党组。中央一级国家机关和人民团体的党组成员由党中央指定。地方各级国家机关和人民团体的党组成员由相当的党委指定。”十一大闭会以后，中央和地方各级国家机关及人民团体中又普遍设立了党组。1978年3月五届全国人大一次会议选举产生了以叶剑英为委员长的五届全国人大常委会。5月，中共中央设立全国人大常委会党组，以叶剑英为党组书记，吴德为党组副书记。与1956年的全国人大常委会机关党组相比，五届全国人大常委会党组的规格显然更高。同时，决定设置全国人大常委会办公厅党组。这是因为，五届全国人大成立之初，全国人民代表大会还没有成立专门委员会，只是成立了民族、法案、预算、代表资格审查4个委员会，工作人员最多的是办公厅，约100人。设置全国人大常委会办公厅党组，加强了党对全国人大常委会机关工作的组织领导。

同年12月，党的十一届三中全会召开。会议公报指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法制化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。③作为对公报这一要求的回应，1979年2月，五届全国人大常委会第六次会议决定成立由80多人组成的全国人大常委会法制委员会（1983年改为法制工作委员会），彭真任主任，胡乔木等10人任副主任，这是全国人大常委会有史以来首次设立的协助常委会立法的工作机构。同年9月，中共中央决定成立全国人大常委会法制委员会党组。显然成立这一党组，与党中央加强对当时全国人大常委会法制委员会修改宪法工作的领导有关。

1982年9月通过的十二大党章对党组作了党执政以来最完备的表述。十二大党章第九章专论党组，对执政条件下党组设立的原则、党组的任务、党组与党委的关系等问题有了一个明确清晰的表述。1982年制定的《宪法》重申了中国共产党对国家政权的领导，并规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企事业组织都必须遵守宪法和法律。”十二大后的六届全国人大期间，中共中央继续在全国人大常委会分别设立机关党组和法制工作委员会两个党组，分别由秘书长、副秘书长和法工委主任、副主任组成，以加强对全国人大常委会机关和立法工作的领导。这两个党组分别直接向中共中央负责和请示报告有关重大问题。当然这两个党组与全国人大常委会党组，无论在性质、规格还是地位上都有很大区别，仅仅是全国人大常委会工作的一部分。

值得注意的是，在1977年至1988年期间，全国人大常委会一级没有设立党组。这与20世纪80年代初，中共中央实行“党政分开”的执政思路有关。1980年邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中明确提出要解决党政不分、以党代政的问题。他说：“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围内的工作。”④在这种思想的指导下，党的十二大党章提出党的领导主要是政治、思想和组织领导，“党必须保证国家立法、司法、行政机关、经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地开展工作”。1986年，邓小平在谈到政治体制改革的问题时进一步强调：“改革的内容，首先要党政分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。”⑤1987年党的十三大将《中国共产党党章》第四十六条中“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织或其他非党组织的领导机关中成立党组”，改为“在中央和地方各级人民代表大会、政治协商会议、人民团体和其他非党组织的经选举产生的领导机关中，可以成立党组。”据此，党组的地位和作用在包括全国人大常委会在内的国家政府机关呈弱化趋势。

但是，在实际工作中，撤销了党组的中央和地方国家机关、经济组织、文化组织许多工作难以开展。特别是1989年政治风波发生之后，党政分开的改革实践基本上停了下来。1989年8月，中共中央发出了《关于加强党的建设的通知》，明确了党组织的政治核心地位和领导作用。按照这一要求，七届全国人大后，全国人大常委会恢复设立党组，由委员长、中共党员副委员长和秘书长组成，党组书记由委员长担任。全国人大常委会党组受中共中央领导，主要职责是：就常委会行使职权中的重大问题向党中央请示报告；保证党中央的决策的贯彻落实。党组根据需要不定期召开会议，由党组书记召集和主持。随着全国人民代表大会各专门委员会的陆续产生和健全，中共中央又恢复设立了全国人大常委会机关党组，相应撤销了全国人大常委会办公厅党组和法工委党组。

三

党的十三届四中全会后，以江泽民同志为核心的第三代中共中央领导集体，坚持和完善人民代表大会制度，推进党的领导、依法治国和人民当家的有机统一，不断推进社会主义民主政治和法治中国建设。1990年3月，江泽民在参加全国人大、政协“两会”党员负责同志会议讲话中，对人大党组作了全面论述。一方面，人大党组必须接受党的领导，建立和健全向同级党委的请示报告制度，保证党的路线、方针、政策在人大工作中贯彻落实；另一方面，党同政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式也不同，党不能代替人大行使国家权力，要善于通过人大党组把党的有关国家重大事务的主张，经过法定程序变成国家意志。党的十四大党章将党组的设置及其任务确定为：“在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中，可以成立党组。党组的任务，主要是负责实现的党的路线、方针、政策，讨论和决定本单位的重大问题，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务；指导机关和直属单位党组织的工作。”⑥党的十五大通过的党章完全继承了十四大党章有关党组的性质、地位和基本任务的规定。

从党的十二大到十三大，都是由中共中央政治局委员担任全国人大常委会委员长，委员长还没有进入最高核心决策圈。以党的十四大为标志，从八届全国人大一次会议后，全国人大常委会委员长开始由中共中央政治局常委担任，中共中央政治局常委会建立了相对稳定的集体学习、集体调研、集体决策制度，中国进入了中央集体领导体制的新阶段。党的十六大报告将这种制度概括为：“党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。”“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系。”⑦中国共产党作为执政党的领导地位，是通过党对国家政权机关的领导来实现的，中国“集体领导制”逐渐完善巩固。

与之相适应，按照十六大党章对党组的新要求，全国人大常委会党组的任务较之以往，增加了党组“发挥领导核心作用”的规定，并增加了“做好干部管理工作”的内容。这一修改显然意味着更加强调党组要承担贯彻执行党的政治意志、履行重大事项决策、干部录用以及政治协调与沟通等职能。同时，进一步明确“党组的成员，由批准成立党组的党组织决定”，“党组必须服从批准它成立的党组织领导”，这就使党组的地位更加明确，职能更加完善，设立和管理的体制更加理顺。十六大党章关于党组的规定，十七、十八大党章相沿未改。全国人大常委会党组书记也一直由委员长担任，党员副委员长和秘书长任党组成员。同时，全国人大常委会机关党组也一直保留至今，负责领导全国人大机关自身建设工作。

党的十八大报告提出，“要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家”。⑧党的十八届三中全会进一步强调，要推动人民代表大会制度与时俱进，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。在中国共产党五年立法规划纲要之中，《中国共产党党组工作条例》也在抓紧制定之中。随着中国共产党科学执政理念和依法治国方略的推进，人大党组的运行机制将日益完善，也必将在推动人民代表大会制度与时俱进和建设中国特色社会主义民主政治进程中发挥更加重要的作用。

注释：

①《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1257页。

②《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第67页。

③《人民日报》1978年12月24日，第一版。

④《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321页。

⑤《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第177页。

⑥《中国共产党党内法规选编（1978-1996）》，法律出版社1996年版，第22页。

⑦《江泽民文选》第3卷，人民出版社2006年版，第555页。

⑧《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第23页。endprint