对政府在深化农村金融改革中作用的几点认识

吴敏

在市场作用和政府作用的问题上，习近平总书记强调，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。

如何发挥政府的作用，以实现市场在农村金融资源配置中起决定性作用，这既是当前深化农村金融改革中一个重大理论命题，又是一个重大实践探索。

找准问题，开对药方

习近平总书记指出，市场在配置资源中起决定作用。这就要求减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预。

当前，城市的快速发展与农村相对落后的二元结构的矛盾，从根本上抑制了农村金融的有效需求。农村金融资源配置不足，农村金融发展乏力，农村金融无法支撑现代农业的发展，农村金融体制至今不能匹配现代转型的农村社会，这既是城乡二元结构的表现，更是二元结构的原因与症结。我国农村金融的问题是体制与机制并存的问题，也是点与面都有的问题，具有长期性、复杂性的特点。

改革开放30多年来，党中央就“三农”工作发出了17个中央1号文件，每次都提到了农村金融方面的政策，可见党和政府对农村金融工作的高度重视。

但从现实情况来看，一是作为“三农”工作中最重要的环节之一，农村金融问题一直没有得到很好的解决。历史经验告诉我们，凡是某一个问题，普遍地出现，而且是长期解决不了，这就不是一般性的问题，而一定是结构问题、体制问题。二是除了2011年在专门的加强农业水利建设的文件中一般性提到金融支持外，文件还3次专门提到农村金融创新，2次专门提到农村金融改革，5次专门提到农村金融服务，1次明确提出建立现代农村金融制度。农村金融的创新、改革与服务固然重要，若没有接地气、可操作的措施，和结合遵循我国农村现状、发展规律的管用的办法，文件的要求只能成为政策口号，所以，我们需要的是从实际出发，分类指导。第三，农村金融是“三农”工作中最重要的生产与发展要素，实践证明，农村金融是当下“三农”发展的瓶颈，是“三农”中的主要矛盾，它涉及到“三农”的方方面面，是个全局性的问题与任务，如果把农村金融问题仅仅作为解决“三农”中一个措施，从认识和方法的起点就出了偏差，既抓不住农村金融的实质，也无助于最终解决“三农”问题。金融与其他要素紧密相连，农村金融的问题，不仅仅是农村信贷问题，不仅仅是银行的事，还有农业保险、农村土地信托、农产品期货市场的培育与健全、农业企业的上市融资等等都是我们面临急需解决的问题，涉及农村综合配套改革多个方面。

究竟是投入不足还是需求不足

为了强化银行业金融机构的支农责任，在多个中央一号文件的基础之上，2008年10月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中再次提出，县域内银行业金融机构新吸收的存款，主要用于当地发放贷款。2010年9月28日，人民银行、银监会还联合出台了专门性《考核办法》，旨在进一步改善农村金融服务，引导更多的信贷资金和社会资金投向农村。政府部门作为国家农村金融的制度设计者，其制定政策的出发点和基本逻辑是：只要强调银行的支农责任，就能改变农村金融的现状，只要银行把吸收的存款投放当地，就能解决农村资金不足的问题，只要银行增大投入就能解决农村的资金瓶颈问题。

但是在我国农村发展中，是否真的存在银行投入不足？银行是否真的不投入？突出的例子，邮政储蓄机构改革取得实质性进展。分离“邮政”和“储蓄”职能，组建邮政储蓄银行，其主要目的是引导建立邮政储蓄资金回流农村的机制，把原来农村地区的储蓄机构从“抽水机”变成“蓄水池”，支持县域经济发展。但是，事实上邮政储蓄银行于2007年3月挂牌成立到2008年年末，邮政储蓄银行有3.7万个营业网点，资产总额达2.2万亿元，而涉农贷款余额仅为92亿元。农村资金外流现象比较突出，至少说明了两个方面的问题：一是县域农村不缺钱，否则就没有钱流出去，二是在该区内农村金融需求或缺乏有效性，或缺乏足够动力调动银行积极性，三是农村不是没有钱而是有钱用不掉；银行不是不愿意投，而是由于没有有效机制相配套，不敢或者说是无法投。农村发展中的金融问题与其说是投入不足，不如说是缺乏有效的金融需求。政府正是应在如何培育、激活有效的农村金融需求上下功夫。

不在土地问题上乱开口子

习近平总书记指出，中国决不能在根本性问题上出现颠覆性错误。土地制度就是中国一项根本制度，土地问题就是中国一项根本性的问题。在发展农村金融中如何看待土地问题上，应摒弃“土地万能”的思想，我们既不能在土地问题上无所作为，也不能有土地万能的思想，老在土地上做文章。

土地制度既是现行管理农村社会的手段和方法，也是管理农村社会的主要内容，尽管农村土地赋予了经济功能、权利功能、市场功能、治理功能、发展功能等，但是至少现阶段，在主流农村或者说在大部分农村，土地最主要功能还是生活功能、社保功能及其稳定功能，而土地资本化、金融化是以土地权利的自由交易为前提，突出其经济功能中金融作用，可以说目前既没有条件，也可能带来新的社会矛盾和冲突，不然的话，为什么国家法律中对于农村土地、农房担保抵押等限制性的条款一直没有修改。

党的十八届三中全会的决议指出赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，是在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下；对于推进农民住房财产权抵押、担保、转让提出要慎重稳妥。其实，这些政策也暗含了现阶段对土地农房金融功能发挥的限制，看出决策者对土地金融功能放开的谨慎。现阶段，慎提农地金融，对于稳定农村现有社会、经济秩序具有积极的意义，不然的话，农民的土地权利还没有在充分保护的现实情况下，农民的土地权利有可能以金融的名义被进一步的剥夺。而且，在实践中，有效盘活农村沉睡资产，除了土地还有其他办法。我市农村金融改革另辟路径，将农村融资抵押物范围由“三权”扩大到整个农村产权。据统计，截至2014年一季度末，全市累计实现农村产权抵押融资539亿元，其中，除发放农地贷款、农房贷款187亿元外，发放其他创新贷款352亿元，约占整个融资的65%。在当下的农村金融的发展与改革中，不注重整体的制度设计，指望把土地金融作为突破口，政府就是放了宏观，拘泥于微观，既帮不了忙，还有可能添乱。

不能一刀切

对于“三农”问题的认识有一个政策演进的过程。国家这么大，自然条件、经济基础、人口环境都不同，经济发展在不同领域存在不同的形态，在不同的时间呈现不同的发展阶段。若采取一刀切的政策与办法，既脱离了现实，也无济于事。

改革开放30年，伴随着国家经济、社会的发展，农村社会类型、农村社会结构以及农村经济形式发生了巨大的变化。从纵向看，我国农村有的已进入后工业化的阶段，有的依然是封闭、半封闭的自给自足的自然经济。从横向上看，自东向西，农村经济呈现出明显差异的特质。整体上讲，我国农村可以分为三类：一是东部沿海以及大中城市郊区农村，是发达或相对发达的地区，城乡二元结构的问题并不突出，对应的是“三农”中的传统农业向现代农业发展问题；二是以国家级、省级贫困县为主体的农村，是不发达或贫困地区，也是自然条件恶劣、交通闭塞的地区，经济形态依然没有摆脱自给自足的状态，这类人群依然生活在贫困线以下，这些地区突出的“三农”问题其实质就是农民问题，农民的温饱问题、农民的发展问题，农民权益与保障问题；三是除一、二类外的广大农村，是我国主流农村社会，城乡二元的矛盾比较突出，社会正处于转型与变革，农村面临由传统到现代，农业面临保障与发达、农民从自足到自觉的现代阶段，农村是这些地区最突出的“三农”问题。对应我国农村金融的分类，我以为，第一类地区，应以商业性金融为着力点，解决农村中农业的发展型金融需求；第二类，是个政策性金融或者说叫扶贫性金融问题，重点解决农民的生活保障的问题；第三类，对于中国大部分农村来说，解决的是农村社会生产与再生产需求，更需要的是合作性金融与农村社会的融合。忽视不同地区、不同阶段的差异性与特质，出台的政策最终解决不了实质性的问题，既不实际，也不实用。但事实上，各种出台的政策与文件中，并没有细分各地农村呈现的不同发展阶段，也没有兼顾不同农村地区的具体实情，自然就出现政策制定的主观意志与实际客观效果的背离。

不能完全指望商业性金融

在我国农村农民贷款难，为什么？提供足额抵押几乎是取得贷款的唯一渠道，但就普遍而言，农民基本上没有得到银行认可的抵押物。根据现行法律的规定，农民手中承包的土地和宅基地属于集体所有，不能抵押，这样农民作为融资主体的能力基本被剥夺。很多农村信用社去农化、商业化、银行化的倾向，一定程度上加剧了农村金融问题的严重性。

商业性金融建立在成熟的市场之上，而现阶段农村要素市场的改革还很不成熟，没有健全农村劳动力市场、土地市场和资本市场，是无法按市场的方式配置资源，同时，农村中显性风险对冲了商业性金融的发展冲动，农村资产在现行法律制度框架下难以转换成金融性、信用性资产。对于我国大部分农村，商业性金融解决不了当下农村的问题。

在中国大部分农村仍属于贫困地区，其经济活动所产生的资金流量和经济效益根本无法支撑任何商业性的金融机构的运行，这些地区的农民的资金需求、金融需求正确渠道应来源于政策性的金融机构、合作性金融机构，因为政策性的金融本身不以盈利为目的，合作性金融是与正在勃兴的农村合作经济融为一体。况且，除发达的东部农村及城市的郊区农业外，大部分农村的农业经济仍是一种自给自足的经济形态，解决的是生存，维持的是简单的再生产。带有市场性、商业性的生产，具有规模经济、强大的农业市场主体在广大农村仍为鲜见。这些从根本上就否定了农村对商业性金融的对接通道。商业性金融的逐利属性和通常的风险管理要求，农民没有财产性的担保能力等于否决了自身的金融能力。我们应清醒地认识到，强调农贷中担保，实质上是无视农村特殊属性而继续沿袭商业性金融的传统主观思维。只要不改变现在农村仍以商业性金融为主体的格局，只要不改变农村发展现状，只要不改变农村土地管理方式，农村金融中存在的问题就一直存在。

对于农民来说，发展是一种底线公平。如果我们不在制度设计上做文章，用商业化的思维来套现农民农地现实中又得不到实质性的权利，反而会制造新的社会不稳与冲突。政府要做的，就是做合作金融与政策性金融的强力推动与主导者，在农村形成一个服务农民、完整有效农村金融体系。

（作者系重庆日报报业集团副总裁、研究员）