城乡社会管理和服务体系一体化构建研究——以湖南省湘潭市为例

黄 菊

(湘潭市委党校 科研处，湖南 湘潭 411100)

党的十七大报告提出了城乡一体化发展的战略目标，党的十八大报告指出“加强基层社会管理和服务体系建设”,可见党中央一直十分重视发展城乡一体化。2011年，湖南省委、省政府下发了湘发[2011]9号文：《中共湖南省委、湖南省人民政府关于支持湘潭率先统筹城乡发展实现韶山率先富裕的意见》，湘潭市被列为全省城乡一体化发展综合配套改革的试点区，率先进行实践探索。湘潭市作为长株潭城市群全国“两型社会”建设综合配套改革试验区的核心城市，具有良好的区位优势、地缘优势、政策优势等优势条件，适宜作为推进城乡一体化试点城市。湘潭通过综合配合改革，加快实现城乡规划一体化、社会管理一体化、公共服务一体化、产业发展一体化、生态建设一体化、管理体制一体化，努力建设成为湖南省率先统筹城乡发展的先行样板。本文以湘潭为例，以统筹城乡社会管理和公共服务为切入点，通过对湘潭市统筹城乡发展的目标及指标体系的研究，提出构建城乡一体化社会管理和服务体系的对策建议，以期给其他地区发展城乡一体化提供可借鉴、可推广的经验。

1 城乡统筹的背景及其与城乡一体化的关系

1.1 湘潭统筹城乡发展简况

湘潭市管辖湘潭县、湘乡市等五个5个县（市）区，总面积5006平方公里，总人口约300万，是全省14个地市州中地域面积最小、人口总量较少的城市，城乡面积比和人口比都较适合城乡统筹发展，因此在全省最具统筹城乡发展的地缘优势。湘潭作为长株潭一体化的“金三角”地区核心城市之一，也是推动湖南融入“珠三角”地区和“长三角”地区的重要城市，在省际省内区域格局中都具有重要作用，最具统筹城乡发展的区位优势。2011年湘潭城镇居民人均可支配收入为20600元，同比增长13.7%；农村人均纯收入为9400元，同比增长20%。湖南省城镇居民人均可支配收入、增长率以及农村人均纯收入、增长率分别为18844元、13.8%和6567元、16.8%，明显可以看出湘潭的居民收入高于全省平均水平。2011年湘潭居民人均可支配收入城镇是农村的2.19倍，全省的平均水平城镇是农村的2.87倍，相比较而言，城乡差距相对较小。由此可见，湘潭市具有统筹城乡发展的区位优势、地缘优势和经济优势，较适合在全省率先实现城乡统筹，通过对比以下图表中的数据也可得出湘潭统筹城乡发展水平较高。

表1 湘潭市部分统筹城乡发展指标与长株潭城市群其他地市比较（2010年）

通过比较以上图表的指标可以得出结论：目前湘潭统筹城乡发展的水平仅仅落后于长沙，与株洲基本持平，总体上处于全省前列。

1.2 城乡统筹与城乡一体化的关系

城乡统筹是指两个相对独立主体“城”与“乡”之间良好互动，更加注重解决“三农”问题，更加注重城市对农村的带动作用、工业对农业的反哺作用，形成“以工促农、以城带乡”的机制，推动城乡协调发展。城乡一体化是指统一整体谋划城市与乡村、工业与农业、城镇居民与农村居民，通过适当调整政策和改革体制，促进城乡规划、社会管理、公共服务、产业发展、生态建设和管理体制的一体化，彻底改变城乡二元结构的现状，实现城镇居民和农村居民各种政策和待遇上的平等，达到城乡经济社会全面协调可持续发展。城乡一体化是城市和农村之间最理想的一种状态。

城乡统筹与城乡一体化的关系简单来说，后者是城市和农村想要达到的一种状态，前者是达到这种状态所采用的一种方法，因而前者是手段，后者才是目的，前者是后者的必经阶段和必要过程，只有统筹城乡发展达到一定水平才可能实现城乡一体化。由此可见，中央提出统筹城乡发展和城乡一体化这两个战略目标，是以推动城乡统筹来达到城乡一体化的目的，最终逐步缩小甚至消除城乡差别。本文所研究的城乡社会管理和服务一体化是城乡一体化的一个子目标。

2 统筹城乡发展的目标及指标体系

鉴于城乡统筹是城乡一体化的必要手段和必经阶段，要最终实现城乡一体化，必须首先提高统筹城乡发展水平。因此，本节按照城乡一体化发展的要求，着眼于湘潭市统筹城乡发展的整体目标及指标体系设计，为构建城乡一体化社会管理和服务体系提供整体思路和发展方向。

2.1 发展目标

按照城乡一体化发展的要求，加快实现城乡规划、社会管理、公共服务、产业发展、生态建设和管理体制的一体化，把湘潭建设成为湖南省率先统筹城乡发展的先行样板。

（1）到2015年，湘潭在率先实现统筹城乡发展上取得重要进展。初步形成统筹城乡、科学发展的体制机制，产业结构明显升级，经济增长速度领跑全省，社会保障城乡全面覆盖，城乡公共服务实现基本均衡，生态环境明显改善，城乡差距逐步缩小，人均GDP、城乡居民收入和公共服务水平居于全省前列。全市地区生产总值达到1800亿元，年均增长14%以上，人均GDP达到6万元以上；财政收入达到240亿元、固定资产投资规模达到1600亿元、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达到3.5万元和1.7万元、城镇化率达到63%。

（2）到2020年，湘潭在湖南省率先实现统筹城乡发展。建立完善的统筹城乡、科学发展的体制机制，经济社会实现跨越发展，产业结构先进，社会保障健全，生态环境优美，人民生活富裕，城乡差距显著缩小，人均GDP、城乡居民收入和公共服务水平全省领先。全市地区生产总值突破3600亿元，年均增长15%，人均GDP达到11万元以上；财政收入达到600亿元、固定资产投资规模达到3500亿元、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别达7万元和4万元、城镇化率达到71%。

2.2 指标体系

参照发达国家、我国成都等地的实践，结合湘潭实际，确定湘潭市率先统筹城乡发展规划指标体系由城乡经济、居民生活、公共服务、资源环境四大类共37项指标构成。

表2.湘潭市“率先实现城乡统筹”规划指标体系

农村生活垃圾无害化处理率（%） --城市空气质量优良率(%) 86.3城市生活污水处理率（%） 75.4重点建制镇生活污水处理率（%） --40 70 90 95 90 95 70 90

3 构建城乡一体化社会管理和服务体系的对策建议

针对湘潭市城乡统筹发展的目标以及前文所提出的指标体系要求，大力推进“六一三”工程建设，进一步拓展湘潭市政府部门的公共服务职能，使社会管理重心下移，以建立全覆盖的、基本均等的城乡一体化社会管理和服务体系。

3.1 提高法治化水平

一方面通过基层民主建设，使基层群众享有依法行使知情权、表达权、参与权与监督权等基本权利。另一方面应着重完善重大事项的决策制度，使得决策过程能真正做到依法、科学与民主。此外，还应加快深化司法体制和工作机制的改革进程，做到司法行为规范、司法救助和法律援助制度健全、公民人身权与财产权的司法保护体制完善。总而言之，政府部门应做到依法行政、公正廉洁执法，加快法治政府建设的步伐。同时，也可通过组织多样化的普法活动来提高群众的法制意识。

3.2 完善基层管理服务体系和化解社会矛盾

第一，充分发挥基层党组织（群众组织与社会组织）的作用，发展基层民主，完善社区治理机制，以进一步健全城乡一体的基层管理服务体系。第二，采取积极措施，化解社会矛盾。主要措施有：①加强群众工作，完善领导干部接访、下访、回访等制度，使群众诉求和利益的表达、权益保障及矛盾的调处渠道保持畅通。②完善社会稳定风险的评估机制。加强落实群众和信访工作的逐级负责制，努力把各种社会不稳定因素化解在基层和萌芽状态。

3.3 完善城乡一体的社会救助体系

完善城乡一体的社会救助体系体系，首先应进一步加强城乡居民最低生活保障制度建设，积极探索最低生活保障标准与经济发展水平挂钩的联动调整机制，将社会救助和保障标准与物价变化挂钩，缩小城乡差距。其次，将全市城乡困难群众全部纳入基本医疗救助体系，保障困难群体在“吃、穿、住、行、医、学”等方面的最基本需求，确保五保户供养水平的提高。还应建立健全城乡居民的重大疾病救助制度，可率先进行特重大疾病医疗救助试点、城乡低保户保障标准城乡统筹试点、外来务工人员中困难个体或困难户的社会救助试点等工作。再次，大幅提高对流浪乞讨人员、孤、残儿童的救助标准，稳步提升老年人保障标准，并积极探索慈善事业、老年人事业、残疾人事业等各类社会福利事业。

3.4 改进流动人口和特殊人群服务管理

首先，制定法规政策保障流动人口和特殊人群的权益，从立法上保障他们的政策平等权和基本权益平等权，从公共财政投入上对他们进行倾斜，保障他们的生存和健康权益；其次，加强对进城务工人员有序融入城镇的制度设计和政策安排，积极稳妥推进户籍管理制度改革，帮助他们解决就业、子女入学、社保等方面的具体问题；再次，推行“市民化待遇”，在城市建立流动人口基本公共服务保障体系，逐步缩小流动人口与拥有当地户籍居民的权益。总之，一方面，加强对流动人口和特殊人群的教育、培训和引导工作，以防止他们失控和帮助他们矫正；另一方面，要加强对他们生活上、感情上的具体关心，帮助他们解决实际的生活困难。

3.5 搞好非公有制经济组织和社会组织服务管理

非公有制经济组织和社会组织服务管理工作，是社会管理和服务体系一体化建设的重要内容，是提高社会管理科学化水平的题中应有之意。一方面，对非公有制经济组织而言，要加强其党组织建设，并加强其共青团、妇联和工会等群众性组织建设，使党的工作覆盖其全部领域；另一方面，对社会组织来说，首先要将其纳入到党委和政府主导的社会管理服务体系当中，其次要提高其自我管理、参与社会管理的积极性和能动性，并按照分类发展的要求，重点优先发展经济类和城乡社区服务类社会组织，最终实现政府与社会组织的良性互动关系。

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