压力与选择：当代中国国家治理的演进逻辑

摘要：国家治理是一个社会开放系统，其内部各要素相互联系、影响，与外部也相互联系、影响。国家治理受到来自内部和外部的压力，同时，又能够对压力做出主动的行为选择和采取行动。压力和选择构成了国家治理演化的基本逻辑。当代中国国家治理的演进也符合这一逻辑。当代中国国家治理所面对的内外部压力主要有：经济体制变革、中国共产党治国思想、政策方针方面的变化、社会公众的要求、国际环境、科学技术的发展、学术研究的进展、国家治理内部的变革要求等。面对压力，以党和政府为代表的治理主体做出了历史性的选择：以服务经济建设作为国家治理工作的重心、注重法治、注重民主、尊重和运用科学、行政体制及干部人事制度的改革、建设学习型行政组织、注重成本与效率。在中国国家治理走向现代化的过程中，应直面压力、正确选择，以推动国家治理的文明化、高级化。

关键词：国家治理；现代化；开放系统；演进逻辑

中图分类号：D61 文献标识码：A

2013年，党的十八届三中全会明确提出了要推进国家治理体系和治理能力的现代化。由此，国家治理获得了人们前所未有的关注。但实际上，国家治理一直是社会政治生活中的重要内容之一，也一直是理论家研究的重点之一。中国国家治理的现代化历程也可以一直追溯到一百多年前。自那时起，中国独立发展的进程被打破，传统社会逐步解体，并开始步入艰难曲折的近代化、现代化过程，其中也包括了国家治理现代化的内容。但在当时，国家独立、民族解放尚未完成，因而，国家治理现代化还提不上议事日程。建国后，由于各种主客观条件的限制，国家建设的重点仍放在各种政治、经济问题上，国家治理仍未得到足够关注。改革开放开始后，伴随经济体制改革的推进，国家治理也在发生变化。现今，与中国经济、社会等方面现代化进程的进展相比，国家治理明显滞后，现代化水平较低，因而，成为中国下一步改革的重点。中国国家治理的现代化，一方面应从中国社会的实际状况和发展需要出发，另一方面应学习借鉴西方发达国家的经验。此外，由于国家治理具有连续性，回顾当代中国国家治理的演变状况，发掘其内在逻辑，对认识和推进中国国家治理的现代化也不无裨益。本文将国家治理视为一个开放、动态的系统，探讨其在和外部环境的交互作用中，在内外压力之下演进的基本逻辑。

一、作为一个开放系统的国家治理

对当代中国国家治理的演进可以从多侧面、多层次进行研究，本文侧重从宏观、整体和动态的角度对之进行分析，以把握其总体逻辑。

在具体分析之前，有必要先就一些关键概念进行简单的解释。国家治理现代化指国家治理由传统向现代化的转化。其中国家治理本身就是一个复杂的概念和事物。对治理、国家治理概念的含义学术界理解并不相同。简而言之，治理是上世纪80年代开始兴起的一种新组织、管理理论和模式，目前，已经渗透到政治、经济、社会事务等诸多领域。治理和公共领域、国家事务、政治领域相结合就形成了公共治理、国家治理、政府治理等。治理被视为对统治、管理的超越，核心是强调多元共治。在中国，国家治理除具有一般性外，还具有一定的特殊性。王浦劬指出中国国家治理“基本含义是指在中国共产党领导下，基于人民当家做主的本质规定性，遵循人民的意志要求，在社会主义市场经济发展和社会变化的新的历史条件下，按照科学、民主、依法、有效性来优化领导方式和执政方式，优化执政体制机制和国家管理体制机制，优化执政能力，实现国家与社会的协同和谐，达成政治的长治久安。”[1]所以，研究、推进中国国家治理及其现代化不能简单照搬西方治理理论和实践。国家治理一般认为包括国家治理体系和治理能力两大方面。①国家治理现代化也就是这两方面的现代化。对于有着复杂构成并动态变化的国家治理和国家治理现代化既可以分解之后研究，也可以从系统的角度进行整体研究。

国家治理是一项复杂的活动和过程。从系统的角度而言，可以视为一个动态、开放的系统。系统指的是由各部分相互联系、相互影响而构成的整体。系统也是人类在认识、改造世界中形成的一种基本的观念和方法。系统的观念是人类文明中一种久远而普遍的观念，但系统观念发展为一种理论则是在近现代。得益于社会科学、自然科学、技术的发展，在L.V.贝塔朗菲（Bertalanffy，Ludwig von）等学者的努力下，形成了专门的系统论。系统科学包括一般系统论和系统工程。其中，一般系统论被广泛应用于众多学科中，包括对社会现象、事物的研究。系统按是否与外界进行物质、能量、信息交换可以分为开放系统和封闭系统。开放系统和封闭系统的划分来源于对自然界的认识。系统后来，又被用于解释社会现象，并形成了社会开放系统理论。哈贝马斯（Jürgen Habermas）、布尔迪厄（Pierre Bourdieu）等运用和发展了社会开放系统理论。社会开放系统理论表明许多社会事物和现象以开放系统的形式存在、运作和延续，一方面其内部各部分、各因素之间存在着相互关联，进而结成一个有机的整体，同时，它还和外部环境之间存在着交互的影响。此外，系统之间存在嵌套关系，每一个事物本身是一个系统，同时，又是更大系统的组成部分。系统的演进就是在内部联系、交互和外部联系交互共同作用下变化、发展的过程。

以系统的观念来审视国家治理，可以认为国家治理也是一个存在内部联系、交互，同时又与外部联系、交互的开放系统，这一开放系统的变化发展构成国家治理的演变过程。而国家治理的现代化则意味着国家治理这一开放系统向现代化、高级化的方向演进。在国家治理内部，政党、政府、社会组织、社会成员、公共事务等要素彼此联系相互影响，在国家治理外部，存在着其他系统和更大的系统，国家治理与经济活动、思想文化、国际环境等外部因素之间也存在彼此联系相互影响的关系。抽象地讲，系统内部因素之间内外之间的联系和影响体现在物质、能量、信息的交换上。对于系统而言，这种交换如果对系统的存续、运行、变化产生较大影响，就构成压力。而系统对压力做出反应。此处的压力指系统被施加的影响力，是中性概念。国家治理与一些自然界的系统不同，其主体是人和由人组成的组织，有意志、有思想，因而，他们对压力做出的反应，不是一种无意志的直接反馈，而是一种主观意志下的选择和行动。所以，国家治理受到内外压力的影响，同时，也在做出选择和行动。国家治理就在压力和选择的共同作用下进行演化。当代中国的国家治理演化，也应该符合这一逻辑。

二、中国国家治理面对的内外压力

当代中国国家治理及其现代化的背景是超大规模社会由传统向现代的转型。唐皇凤指出：“大国治理是中国国家治理的现实基础，集中体现了中国国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾。”[2]这一背景决定了中国国家治理所需要解决的问题的复杂性、艰巨性，也决定了中国国家治理现代化的艰难性。

国家治理活动是各类治理主体、治理客体、外部环境之间交互作用的过程。国家治理主体可以感知环境、其他主体、客体，能够主动调节自身的行为，对国家治理活动施加其影响。而国家治理的历史变化、演进过程则可以看作是国家治理不断在内外压力下做出调适和选择的过程。在中国高速度、大规模的现代化过程中，中国国家治理演进的步伐更大、过程更复杂、变化更剧烈，压力和选择的逻辑体现得也更突出。

中国国家治理的内部构成和外部环境都极为复杂，因而它所受到的压力在种类、程度、方向上都不尽相同。既有来自内部的压力，也有来自外部的压力；既有政治方面的，也有经济、文化方面的。在中国国家治理所面临的压力中，力量最大、影响最持久、意义最深远、地位最重要的压力有：

（一）经济体制变革的压力

经济是社会政治存在和发展的基础。作为一个后发展的、基础薄弱的、实行赶超战略的大国，中国国家对经济的干涉、控制力度和范围都很强，相应地，经济领域中的变化和要求对中国国家治理也构成最大、最主要的压力。正是由于经济规律所具有的强大力量，计划经济才逐步过渡为市场经济，而政府管理经济的职能、范围、政策、法规、行为模式等也不得不发生变化。中国改革开放以来，变化最大最深刻的是经济领域，而政府经济管理方面的调整、改革也是中国国家治理中变化最大、最显著的领域。随着中国经济的转型升级，对国家治理的水准也提出了越来越高的要求，迫使国家治理进行变革。赵雪红指出：“市场的兴起对于中国国家治理起到了根本的重塑作用。”[3]当然，经济领域对国家治理的压力不仅体现在要求国家治理服务于市场经济的发展上，也体现在国家治理必须应对市场经济所带来的一些负面因素。“对于国家治理而言，一方面需要继续推进市场化的改革，发挥市场在经济活动中基础性作用；另一方面，还面对着市场经济兴起及其带来的一系列社会问题。国家治理同时面对市场化及其反向运动两股不同的力量。”[3]

（二）中国共产党治国思想、政策方针方面的变化

中国共产党是中国现代化建设事业的领导者，也是中国国家治理领导者。党根据国情、目标等制定方针政策，这些方针政策通过制度化、组织化的途径又会转化为国家的法律法规。而国家治理活动正是依据国家的法律法规展开，所以党的思想和方针是影响国家治理方向的主要因素。历史上，随着党的工作重心从政治领域转向经济建设，促进经济增长、改善人民生活、增强综合国力成为国家治理努力的基本方向。不久前，党的十八届三中全会通过的《决定》提出了“使市场在资源配置中起决定性作用”，这代表了党对社会主义认识的深化。与过去的“市场在资源配置中起基础性作用”相比，新的论断更突出了市场的作用，今后国家治理也必然是向更有利于市场在资源配置中起决定性作用的方向发展。

（三）社会公众的要求

现代政治确立了主权在民的原则，认为政府的权力来自人民的授予，政府要对人民负责、为人民服务。社会公众一方面可以通过选举、投票等方式影响法律、法规的制定，政府的产生、组成、监督等；另一方面可以通过社会舆论的方式向政府反馈信息、提出要求建议意见，向政府施加影响。这是中国国家治理必须响应的压力之一。

（四）国际环境

在国际化、全球化已成趋势的情况下，国家之间的人员、技术、资金、信息交流往来非常频繁，互相之间的学习、交流、竞争已经跨越国界，在全球范围内展开。国家治理领域同样如此。罗许成指出：“在全球化这股浪潮的冲击下，今天世界各国（特别是那些已被卷入全球化进程中的国家）的国家治理已深深地打上了全球化的烙印。世界许多国家的治理范式、治理价值理念、治理策略都在潜移默化地发生调整或转型，越来越具有全球视野，这已经是世界各国治理中可以经验到的事实。”[4]155西方国家治理是中国国家治理学习、借鉴的对象，也是中国国家治理竞争、超越的对手。西方发达国家已经完成了现代化，其国家治理相对更成熟。西方国家治理在现代化过程中和后现代社会中取得的经验、成绩，所遇到的挫折、教训都是中国国家治理需要认真研究的内容。无论是否愿意，西方国家治理都已经成为中国国家治理不能忽视的存在。

（五）科学技术的发展

当今时代，科学技术是第一生产力已经成为人们的共识。在经济发展、社会进步方面的巨大作用也已经为各国的实践所证明。鉴于科学技术的巨大作用，许多国家包括中国都提出了“科教立国”。所以，制订科学技术发展规划，制订、推行扶持科学技术发展政策，引导、鼓励科学技术发展已经成为国家治理的重要内容。科学技术不仅改变了中国国家治理的内容，也改变了中国国家治理的方式、手段。科学技术尤其是信息技术、网络技术极大地提升了政府的信息搜集、传递、处理能力，深刻改变了国家治理的工作流程、反应速度、技术手段等等。科学技术是国家治理的技术基础，这一层次的变革反过来会促进国家治理在体制、程序，乃至思想、理念方面的变革。

（六）学术研究的进展

除了物质技术层面的变化，理论研究方面的进展也对国家治理方面的改革提出要求，同时也提供了理论依据和理论指导。与国家治理活动关系密切的人文社会科学学科主要有：管理学、行政管理学、政治学、社会学、经济学、法学等等。行政学以管理活动包括国家治理为研究对象，其研究成果揭示了国家治理活动的内在规律，使国家治理主体可以有意识地按照规律调整自身的行为，从而提高国家治理活动的效率和效益，减少失误和浪费。政治学、社会学、经济学、法学揭示了相应领域的规律。这些领域既是国家治理活动主要涉及的领域，也是对国家治理提出要求、具有影响力的主要方面。政治学等学科的研究，可以指导国家治理活动，使之更好地行使职能，并促进政治、社会等领域的发展。

（七）国家治理内部的变革要求

中国国家治理面对的压力不仅来自于外部，也存在于内部。党和政府中，必然会有一部分人提出变革国家治理的要求，他们的要求可能是基于理念、理想、理论知识、实践经验等等。他们是国家治理体系内部最早对外部压力察觉和做出反应的人，他们是国家治理演进内部推动力量，其中居于领导地位的人则会发挥更显著的作用。除党和政府外其他的国家治理主体对国家治理的诉求和行动也构成国家治理变化的内部因素。随着社会的发展，虽然党和政府仍然是最主要的国家治理主体，但其他国家治理主体也在增多、成长，也越来越多地参与着国家治理活动，他们对国家治理有更多的变革要求。

三、中国国家治理的历史性选择

中国国家治理所面对的内外压力构成了对中国国家治理运行和变革的约束条件。但是，国家治理并不一定会按照这些压力的要求和指向变化，它还受到国家治理体系对压力的感知、认识、反应等因素的影响。所以，在各种压力构成的约束条件下，国家治理体系仍有做出选择的空间和可能，而它所做出的选择也会影响国家治理，进而影响这个社会。所以，国家治理体系的选择对研究中国国家治理的变革具有同样重要的意义。近几十年中，中国国家治理做出的选择主要有：

（一）以服务经济建设作为国家治理工作的重心

随着改革开放的进程，中国市场经济逐步形成和完善。而政府成为经济增长的积极推动者。政府通过制定执行各种经济政策，通过直接投资、招商引资、宏观调控、微观规制等多种方式影响和引导经济发展。

（二）注重法治

法治是现代文明的标注和优点之一。依法治国也已经被确立为国家的基本方略。依法行政是法治在国家治理领域的体现，也是中国国家治理的一个重要选择。依法行政就是要求按照法律法规的规定、依照法定程序对社会事务进行管理，这意味着减少国家治理的随意性，提高国家治理的制度化、程序化水平，有利于防止行政权力的滥用。在国家治理领域中，法治还体现为将国家治理改革的成果以法律法规的形式固定下来，使改革能够在新水平的基础上不断推进。目前，中国国家治理的法治化水平还不适应社会法治的需要，因而法治也是中国国家治理现代化的一个重要内容和方向。“推动法治中国建设是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和重要保障。只有建立法治中国，才能实现国家治理体系和治理能力的制度化、规范化和程序化；建立法治中国，国家治理体系和治理能力现代化也会有制度性保障。”[5]

（三）注重民主

民主是社会主义的本质和优势之一，民主也是中国国家治理的基本原则之一。对于国家治理，民主一方面体现为对民主制度产生的权力机关、法律法规的尊重，另一方面体现为国家治理活动遵照民主原则。主要有在国家治理活动中充分保障公民的民主权益，行政决策、行政执行、行政监督的民主化。

（四）尊重和运用科学

科学是关于事物规律的知识体系。人类活动只有符合自然和社会规律才能顺利进行。国家治理活动更应该尊重科学。中国国家治理已经越来越多地在决策中听取、吸收专家的专业意见。政府内部的政策研究机构，政府外部的各类智库，为提高国家治理的科学化程度提供了保障。同时，中国国家治理也越来越注重在国家治理活动中应用现代科学技术。依靠科学技术，国家治理可以优化管理流程、增强管理能力、增加管理手段、提高反应速度、节约成本、提高效率。电子政府、电子政务等就是国家治理与现代科学技术密切结合的产物。此外，随着科学技术和经济关系的加强，科学研究活动社会化程度的提高，国际高科技竞争的激烈，运用政府力量推动科学技术发展，提高科技竞争力也越来越成为国家治理活动的重要内容。

（五）行政体制和干部人事制度的改革

政府是国家治理的主体，其组织体制、制度等都对国家治理有重要影响。近几十年来，中国在行政体制包括干部人事制度方面进行了大量改革、探索，以改善国家治理。如市管县、省直管县、精简机构、大部制等等。在干部人事制度上主要是建立和完善公务员制度。公务员是国家治理活动的主要承担者，他们的素质影响着国家治理的效能。现代国家治理活动专业化程度日益提高，对行政人员的素质也提出很高要求。为了适应这一趋势，中国参照外国做法建立了有中国特色的公务员制度。公务员制度与党对干部队伍建设的要求——革命化、年轻化、知识化和专业化相一致。公务员制度的建立对中国国家治理的发展产生了积极影响。

（六）建设学习型行政组织

学习型组织是知识经济、信息时代组织变革的趋势。不仅是企业组织，行政组织也有建设学习型组织的必要。对国家治理而言，学习型行政组织对外部压力的反应能力更强，自我调整的能力也更强。现在，中国的行政组织越来越重视和学习管理学、行政管理学、政治学、社会学、经济学、法学等。这是中国国家治理在面对变化频繁、关系复杂、领域广泛的社会事务时做出的重要选择。

（七）注重成本与效率

公司治理和国家治理所针对的领域不同，但也存在交流和影响关系。企业管理中对成本和效率的重视也逐渐渗透到国家治理中。国家治理活动的成本要靠国家财政来提供，所以，控制、降低行政成本符合国家和社会的利益。提高行政效率除满足时效性要求外，也有利于节约行政成本。行政成本居高不下、行政效率低下是国家治理中最容易出现也最难彻底解决的问题。提高治理效率，降低治理成本依然是中国国家治理面临的重大挑战。

四、结语：直面压力，正确选择

压力与选择是中国国家治理演变中的两大重要影响因素，两者共同决定了中国国家治理的演进过程。对于国家治理，压力是给定的约束条件，无法自由选择，但国家治理主体如何做出、做出什么样的反应则在很大程度上是治理主体可以自主选择的。如果行政组织对压力的认识正确而全面，做出的选择符合客观规律和历史趋势，则压力就会变成动力，国家治理可以得到发展，整个社会也将从中受益。反之，如果国家治理主体对压力缺乏意识、认识错误、只考虑自身得失，做出的选择不符合客观规律和历史趋势，则压力就会变成阻力，国家治理会举步维艰，公共利益也会受损。所以，在压力面前，中国国家治理的各个主体应直面压力，遵从规律，摒弃私利，做出正确选择。

注释：

①笔者认为国家治理应包括显/隐两个层面，也可称为具体/抽象两个层面。国家治理体系、国家治理能力属于显性或具体层面。在它们背后还应该有一个隐含的、抽象的层面，这个层面集中体现为一系列观念原则的治道。对此，将另以专文论之。

参考文献：

[1]教育部中国特色社会主义理论体系研究中心，执笔，王浦劬.科学把握“国家治理”的含义[N].光明日报，2013-12-29.

[2]唐皇凤.大国治理：中国国家治理的现实基础与主要困境[J].中共浙江省委党校学报，2005，（6）.

[3]赵雪红.改革开放以来国家治理的变革[J].人民论坛，2014，（4）.

[4]罗许成著.全球化与当代中国马克思主义国家理论的新发展：一种国家治理的视角[M].浙江大学出版社，2009.

[5]赖早兴.国家治理体系和治理能力现代化的法治内涵[N].光明日报，2014-05-14.

作者简介：刘学斌（1977-），男，山西长治人，博士，博士后，讲师，北京大学访问学者，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院研究人员，天津师范大学政治与行政学院教师，学术期刊《政治思想史》编辑。

（责任编辑：李直）