新公共服务理论对中国服务型政府建设的启示

彭艳

摘要：政府要提供有效的公共服务，本质上需要建立服务型政府。中国政府在提供公共服务的道路上离服务型政府还有一段距离，而新公共服务理论提出：政府的职能是服务，而不是“掌舵”；服务于公民而不是顾客；公共利益是根本目标；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；政府承担的责任不是单一的；以人为本的理论；大力弘扬公民权和公共服务精神等。这些原则和观点对于中国服务型政府的建设是有利的启示。

关键词：新公共服务理论；服务型政府；建设

中图分类号：G646 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2014）44-0039-03

一、新公共服务理论产生的背景

新公共服务理论是美国著名学者登哈特基于新公共管理的反思，特别是针对企业家政府理论缺陷的批判，在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中提出的一种新的公共行政理论。它的产生是公共行政理论发展的必然要求。

正当新公共管理的理论和实践在全球盛行之时，新公共行政的呼声及其对新公共管理的反思，也逐渐受到重视（Frederickson，H.G.，1997）。新公共行政是在对新公共管理一直以来强调引入私营企业的强调成本—效益核算、功利主义精神到政府工作中，公共部门民营化政府，政府业务社会化等思想的批判的基础上，强调公正、正义、公平、济弱扶贫、社会福利等的重要性。无论是Waldo等学者所提出的“迈向新公共行政”（Marini，F.，1971），亦或是由Wamsly等学者所提出之“重建公共行政”（Wamsley，Wolf，1996），皆试图重新寻回在新公共管理思潮的冲击下被忽略且被当作副产品的公共性与公共利益。就新公共行政的立场而言，政府作用的发挥，主要取决于他们是否能使公民的民主价值得以落实并彰显公共利益。正是由于政府与公民、政府与社会之间的最根本的关系被新公共管理模糊了，严重损害了宪政主义与公共精神，这种一直以来都是代议制民主制度所倡导的东西，于是一种新的政府运行模式结合社会需而产生。[1]于是，在学者对新公共管理理论进行不断批判和矫正的过程中产生和发展了治理理论与新公共服务理论，这是一个在新公共管理理论基础上孕育而生的关于政府走向和职能重新定位的理论。新公共服务理论主要提出了几个原则：政府的职能是服务，而不是“掌舵”；服务于公民而不是顾客；公共利益是根本目标；政府承担的单一的责任是不足够的；以人为本的理论；公民权和公共服务精神是政府必须大力弘扬的。这些原则对于我国政府在提供公共服务的过程中政府责任和能力的建设、政府职责的改革具有较强的参考价值和重要的现实意义，将有助于帮助我国政府改革弊端，完善服务型政府的建设。

二、新公共服务理论的主要观点

1.政府是服务而非掌舵。新公共管理强调了掌舵和划桨任务的分化，政府不再同时拥有掌舵和划桨的工作，高效的市场能更好地完成划桨的任务，掌舵的工作则由政府专心做好。而新公共服务理论则对这一说法进行了批判，对于公务员和公民之间的关系进行了重新界定。丹哈特（Denhardt）夫妇则针对性地提出了一个实质性的问题：“当我们急于掌舵时，我们是否正在淡忘谁拥有这条船？”（[美]Janet V.Denhardt，Robert B.Denhardt，2003）为此，新公共服务理论认为，政府在掌舵时，要牢记政府权力的本质属于公民，其归属于公民，只有通过公民的授权才具有了政府管理，政府不是官员的政府而是公民的政府，因而政府在充当“国家”这条船的舵手时，不能“独自掌舵”，应该考虑公民的意见，不要试图控制或驾驭他们，政府的职能重点在服务而不是掌舵。因而此时，也就需要重新思考政府与公民之间的关系，新公共服务理论的倡导者丹哈特认为，政府的职能是服务，而不是掌舵，对于公务员来说，公共管理者试图控制或驾驭社会并不是他们重要作用发挥的体现，他们要做的是主动介入公民的共同利益，使公民能够对政府明晰表达他们的共同利益，实现对于公共利益的满足；新公共服务提倡的政府管理模式以服务公民为其元目标，认为当今社会生活是异质化、复杂化的，在这其中社会掌舵的角色要由政府成功扮演是困难的，也是不合适和难以实现的；政府应从社会的掌控者转变为公民的引导者、服务者。因此政府应该以服务社会作为政府职能的核心重新定位自己的角色。

2.政府服务于公民而不是顾客。新公共服务理论认为政府与公民之间的关系，不能等同于企业与顾客关系；政府服务的对象是公民而不是顾客，公民有一个比顾客定义更为广泛的范围，有共同的意愿，通过协商对话形成共同利益，这种共同利益不是由单个顾客通过对其个人自身利益简单相加而得，而应该是有共同的基础和共性的需求。因此，公务员不仅仅是要考虑回应“顾客”提出来的需求，更重要的是实现政府与公民之间的互动，强调在公民之间建立一种互相信任和合作的关系[2]；新公共服务理论注重追求公共利益：政府官员要建立共同的利益，承担共同的责任，具有集体的、共同的公共利益观念；公民具有一种公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约。[3]具有企业家精神的公共管理者会在管理中把公共资源看作他们私人的财产，一个真正的公民应当关注更广泛的社会，他们应当为具有长期利益的问题承担责任，对邻里和社区发生的事件他们愿意承担个人的责任。毕竟，这些是定义一个积极和有责任心的公民的基本构成要素。他们要比具有企业家精神的公共管理者更好地促进公共利益；市场不应该吸引公务员唯一的注意力，法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益也是他们应该关注的；新公共服务理论，超越企业家身份，重视公民身份，他们提出了公民优先的理念，认为政府在决策和行动上必须首先考虑公民的需要和价值，他们必须了解公民正在关心什么，政府必须以新的和革新的方式主动出击，理解我们的公民正在关心什么。他们必须使那些公民相信政府将有助于为他们和他们的孩子提供美好生活的要求做出回应。即政府工作人员首先应该把公民放在优先的位置上。[4]它强调“公民优先”，在此基础上明确区分了“顾客满意”原则与“公民满意”原则，表达了一种对民主价值的全新关注[5]。与新公共管理不同的是，新公共服务思想体现了公共行政的宪政主义传统，把公民、公民权和公共利益置于新公共服务的首要位置，使它在对新公共管理批判的基础上实现了对其管理主义实质的超越。[6]endprint

3.政府的根本目的是实现公共利益和提供公共服务。新公共服务理论认为，大众利益或共同的利益观念是政府要建立的观念，政府不能像“经济人”一样只考虑满足个人利益最大化的实现，而是要尽量做到努力和公民一起实现大众利益。也就是说，新公共服务追求的目的不同于新公共管理，是基于公民共同利益基础上的公共利益，不是个人自身利益的简单相加。正如丹哈特强调的：“与新公共管理（它建立在诸如个人利益最大化之类经济观念之上）不同，新公共服务是建立在公共利益的观念之上的，是建立在公共行政人员为公民服务并确实全心全意为他们服务之上的”。新公共服务理论认为，建立社会大众利益的远景目标的过程只委托给民选的政治领袖或被任命的公共行政官员并不足够。事实上，在确立社会共同利益的远景目标或发展方向的行为当中，是离不开政府与公众的对话和协商的。政府的作用是创造一种大家能够对话的环境，把人们聚集起来，共商社会应该选择的公共利益。同时，政府还有责任确保经由这些程序而产生的解决方案完全符合公正和公平的规范，确保公共利益居于主导地位。

三、新公共服务理论与服务型政府的建设

新公共服务理论提出了政府要重视公民的权利，关注和帮助实现公民对于共同利益的表达，政府是服务而不是掌舵，为中国建立服务型政府提供了理论基石和新的理念。

1.为公民提供公共服务是政府职责的中心。新公共服务理论强调政府职能的核心是提供公共服务，实现公共利益，重视公民关系，不能只掌舵而忘记服务于人民，所以民族自治县建设服务型的政府不能忽视公共服务供给的责任，提供公共服务是政府不可推卸的责任；政府作为公民的代议政府，它同其他的社会机构有本质上的区别，政府在运行时不能混同于其他社会组织，一定要牢记其职能的核心。同时在管理上要以人为本，有为人民服务的精神。所以民族自治县在提供公共服务时，不能只是简单的自上而下的以政府为自我导向完成一种定向的任务，而是应该主动考虑公民的真正需求，做到双向的，即自上而下与自下而上相结合的供给模式。

2.公民参与服务型政府的建设。新公共服务理论提出政府服务于公民而不是顾客，二者之间是一种互动关系。这就要求政府不是单方面提供服务给公民，而公民也不是向顾客一样被动地接受服务，他们作为政府提供公共服务的直接面对者，可以主动参与政府的公共服务供给，直接提出需求和建议，这样政府可以清楚地了解公民的真正需求，改进政府服务的质量，改变服务的内容，提高公共服务供给的满意度。而要做到这一点还需要公民一是要有一定的权利意识，能主动履行自己所具有的管理国家的权利，而不是淡漠地对待自己的权利或者干脆放弃；二是要具有一定的文化素质，具备参与的能力，消除与政府沟通交流互动的障碍，这样他们也才能清楚地表达自己的需求。除此之外，作为政府也要提供参与的渠道和条件帮助公民真正实现参与，要多方面鼓励和刺激公民实现其参与的权利。

3.政府要主动培育公务员的服务意识。公务员特别是新进公务员，虽然是通过公开考试择优录取的，但其来源及原有素质的差异性，也会导致一部分进入政府的公务员的动机有所差异，并不能保证他们都会以服务公民作为工作的动力；这就要求政府的相关部门要抓紧开展公务员的服务意识的培育工作。不少地方政府只单纯考虑了公务员的业务素质的需求，但会在一定程度上放松对于他们思想政治素质的重视，就会导致一部分公务员缺少服务意识，使得他们面对服务对象——公民时有一种高高在上的优越感，不能提供公民满意的服务。所以政府应该定期对公务员进行相关培训，建立一种政府服务文化，提高他们的服务意识。

参考文献：

[1]刘熙瑞，段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础[J].国家行政学学学报，2004，（5）：28.

[2]丁煌.当代西方公共行政理论的新发展[J].广东社会科学学报，2005，（6）：9.

[3]MiehaelJ.Sandel.Demoeraey.5Diseontent.Cambridge[M].BelknapPressofHarvardUniversityPress.1996.

[4]罗伯特.B.丹哈特.公共组织理论[M].北京：中国人民大学出版社，2003：206.

[5]刘熙瑞，段龙飞.服务型政府：本质及其理论基础[J].国家行政学学学报，2004，（5）：28.

[6]王丽莉.“新公共服务”评析：对新公共管理的批判[J].理论与改革，2004，（3）：33.endprint