浅谈电子政务体系建设及信息化项目实施管理

●刘淼

浅谈电子政务体系建设及信息化项目实施管理

●刘淼

文章介绍了当前国家电子政务体系的建设现状，结合当前相关政策论述了电子政务体系建设的必要性和建设原则，分析了当前电子政务体系需求规划和基本逻辑架构，最后对电子政务体系建设需要的机构和实施管理方法进行了阐述。

电子政务 项目管理 信息系统

一、概述

长期以来，国家十分重视政务公开工作，坚持以促进阳光施政、有效预防腐败为目标，以监督行政权力、服务人民群众为主线，以推行行政权力公开透明和程序化为重点，国务院先后多次对政务公开工作进行部署。特别是中办发[2011] 22号下发后，部委和各级政府纷纷响应，出台实施细则来规范政务公开的工作程序，从完善体制机制，创新方式方法对推进政务公开信息化工作提出了具体要求。要求切实加强电子政务系统建设，进一步用好电子政务平台。就强化服务意识、加强组织领导，建立健全激励和问责机制等方面专门作了强调。

国务院各个部委和各级政府机构的信息化建设一般从20世纪90年代启动，历经10余年的历程，体现出很多共性的特点,一般已经建成办公内网、政务专网（与下属单位、下级管理部门连接）几个涉密专网，同时，建成在互联网应用的若干独立应用系统。大多由于系统开发建设时间跨度大，技术标准不统一，各个子系统相对封闭，无法实现数据综合利用和信息处理流程化。

一般在办公内网建设公文系统、人事档案系统、财务系统和其他专用查询系统等，政务专网建设信息发布系统和行政审批系统等需要跨部门、地域进行数据通信的系统，互联网建设需要广大群众参与的申报系统、人员资质管理系统等。

在安全建设方面，一般采用屏蔽措施，在网络层、系统层和应用层分别部署了防火墙、安全审计系统、加密传输系统、漏洞扫描系统、IDS系统、终端管理系统等安全保护措施。

二、电子政务体系建设的必要性

综上所述，涵盖办公自动化、行政审批（包括特定行业政务系统）和电子监察的统一电子政务体系建设具有如下必要性。

一是机关转变职能、转变作风、提高效能和工作质量，把方便群众的理念贯穿信息化建设始终，为公众和社会提供更加优质高效的服务，创新行政管理和行政效能监察的主要方式。

二是建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的需要。

三是贯彻落实中央精神，深化行政管理体制改革，适应新形势、新任务、新要求的客观需要和必然选择。

四电子监察不仅是技术创新，更是制度创新，能更好地促进政府廉政勤政建设。通过事前的审批事项公开、事中的实时监控、事后的预警纠错以及对政务处理全过程的分析绩效评估，能够形成比较完善的行政审批监控体系。

五是实现政府信息在网上公开，公共服务在网上提供，行政职权、公共权力在网上监督的必要途径。

三、电子政务体系的建设原则

电子政务体系建设在遵循国家相关法律法规和标准规范的基础上，贯彻实用性、可靠性、先进性、经济性、开放性、可扩展性、易维性和安全性八项基本原则。

1.实用性原则。系统架构和建设根据部委或政府政策及发展需要进行，与业务深度融合，实用性强，以完全满足当前业务需要为主要目标，兼顾今后三五年的业务发展需求，适当超前设计，分步实现目标。

2.可靠性原则。采用稳定可靠的成熟技术，保证系统长期稳定安全。

3.先进性原则。在实用可靠的前提下，尽可能跟踪国内外先进的信息技术和网络通信技术，使信息系统具有较高的性能价格比。

4.经济性原则。避免重复建设和资源浪费，对现有的硬件设备要充分利用、合理整合、发挥效益。

5.开放性原则。支持开放的协议使得信息系统具有良好的可接入性、可移植性、可扩充性。产品选型应该尽量符合通用的开放标准，应该有统一的技术标准。采用面向服务的体系架构使得业务和技术之间实现无障碍沟通。

6.可扩展性原则。对信息系统的建设应着眼于发展的眼光，充分考虑到未来发展趋势。

7.易维护性原则。系统应该易于维护，且维护成本较低。

8.安全性原则。严格遵守国家信息安全的要求，加强自身的安全体系建设，充分保证系统、网络和数据的安全。

四、电子政务体系建设要总体规划

从当前政府相关规定和电子政务未来发展综合考虑，并充分结合当前电子政务建设现状，可以从以下几方面规划新形式下的电子政务体系：

在基础设施方面，按照国家有关规定，政府部门要建设符合等保三级的政务外网。政务外网与互联网是逻辑隔离，供非涉密业务使用，在地市级建有数据交换中心，可以将部分可以公开的信息转换至互联网区，供公众查阅。

在系统建设方面，由于历史原因，各信息系统是不同时期由不同单位组织开发建设的，系统与系统之间缺乏必要的信息交换共享和业务协同。随着社会的不断进步，人们对行业的政务服务需求不断增加，急需借助现代化的信息技术，拓展业务的覆盖的广度、深度，不断丰富服务内容，优化服务模式和服务手段。为保障政务系统更好的满足广大人民群众的需要，在政务处理系统的基础上搭建电子监察系统是整个电子政务体系自查、自我完善的必要途径。

在安全体系建设方面，需要建立支撑统一用户身份认证和授权管理应用的安全平台，信息安全风险评估与检测及预警工作、安全管理制度和标准规范、突发事件的应急响应处理、安全事件审计与追究处理制度等尚待建立和完善。

在标准规范体系建设方面，由于长期缺乏相配套的标准规范体系，现有的系统建设项目并非统一规划，统一审批，建成系统数据标准不一致，缺乏有效的数据交换的通道，从而形成多个信息孤岛。新体系建设亟需在统一规划的前提下实施，信息化体系的运行管理有待进一步规范。

五、电子政务体系建设内容

电子政务体系建设是在信息安全体系和标准规范体系的保障下，从上而下分为系统接入层、门户层、业务展现层、应用服务层、应用支撑层、数据资源层、硬件网络基础设施层。

1.基础设施层。硬件网络基础设施层是指支撑本项目应用系统的硬件设备和网络平台，包括网络系统、主机系统、安全系统、存储系统和系统基础软件等系统。

2.数据资源层。数据资源层需要解决数据存储的结构、模型、内容、数据库管理软件的选型等。数据资源层是系统在过程中所产生数据的存放位置，是整个应用体系框架的关键核心部分，它使系统的数据交换、共享、交互成为可能，同时也为更深层的数据分析、数据挖掘、领导决策支持提供依据，为应用系统实现数据采集、管理、交换、共享提供有力的支撑。

3.应用支撑层。应用支撑层主要实现所有业务系统的数据采集、交换与共享。数据交换层是直接与外部系统进行沟通的技术层，业务服务层是基于数据交换层根据数据结构设计各种业务服务组件来完成平台数据的采集，存储与共享。

4.应用服务层。应用层服务以信息系统集成平台为基础，面向系统各级用户提供业务服务功能。

5.业务展现层。业务展现层基于应用服务层上提供的相关展现组件服务，辅助应用层和门户层提供GIS展示、图形分析、业务报表、仪表盘和多媒体等多种展现手段。

6.门户层。门户层主要负责集成业务应用，提供统一的用户界面，实现用户单点登录访问集成应用。

7.系统接入层。接入层用户主要包括政务专网接入用户和互联网接入用户。下属单位以及下级管理机构，通过专线直接访问电子政务专网相关业务系统；未建立电子政务专网联接的部分，通过互联网加VPN的方式接入电子政务专网；公众则通过互联网访问互联网接入区的应用系统，实现相关事项的网上申报和信息浏览。

8.标准规范体系。标准规范体系是本项目建设的基础。随着项目建设的不断深入，逐步制定和完善信息化标准规范体系，在制定标准体系工作中，遵循国家相关标准、参照国家和国际开放技术标准，遵循严格的标准规范建设流程，从总体、技术、业务、管理、运行等方面形成适合信息系统建设的技术标准与管理规范体系。

9.安全保障体系。安全保障体系从物理安全到应用安全，贯穿整个逻辑架构，是保障整个平台正常运行的基础。信息安全保障体系是建立在国家相关安全保障标准的基础上，从网络和系统安全、应用安全、数据安全、管理安全等多个层面，采用硬件设备和系统软件相结合的方式，构造整个电子政务体系的安全保障体系。

六、电子政务体系管理机构建设

完成电子政务体系建设或者升级和迁移没有强有力的组织是无法实现的。

1.信息化建设领导小组。主要职责是确定电子政务体系建设目标；审定建设项目方案、标准及管理规章等；审定建设总体项目技术方案、可研报告等；领导和监督项目建设工作，协调和解决信息化建设工作中的困难和问题。由本部委或本级政府的一把手担任领导小组领导才能保障建设顺利完成。

2.信息化建设项目办公室。主要职责是统一领导、规划和组织信息化建设，协调和决策项目建设中遇到的重大和关键问题，审定项目的建设实施方案、技术方案、工程投资预算安排，审核工程进度报告，协调各个角色之间的关系。

3.项目建设实施机构。电子政务体系建设项目实施应成立直属信息中心，由信息中心牵头，总集成商、各子项目承建商负责具体实施，各直属机构和下级部门积极配合。

4.维护和管理机构。信息中心应成立专门的信息化建设维护和管理机构（部门），配备专职人员，建立健全管理制度、安全制度、技术协调及维护制度。创新信息系统维护管理模式，探索外包维护服务在信息系统维护管理应用。

七、实施管理

（一）项目前期准备管理

由信息中心负责牵头，总集成商、各子项目承建商配合，作好项目的相关准备工作。

1.项目开发所使用的封闭场所。

2.基础支撑环境，包括中心机房、服务器、工作站、网络设备、打印机等开发、测试、培训所需的软硬件环境。

3.测试用仿真业务数据。

4.帮助项目需求人员全面了解系统需求。

（二）项目计划阶段管理

对各分内容承建商实施的分内容，制定工作计划、实施方案，分内容承建商依照信息中心制定的工作方案和实施方案要求，制定分内容计划。

信息中心对分内容承建商制定的分内容计划进行审查，并进行指导，从而确保项目计划的合理性、可行性，同时满足分内容合同的要求。最终由信息中心审查项目计划。

（三）项目需求阶段管理

信息中心分内容需求阶段进行的监管工作，主要包含：

1.审查分内容承建商需求分析文档，确保需求理解清晰、透彻、明确。并组织相关专家，对分内容承建商的需求分析文档，进行联合评审和确认。

2.督促、指导、审查分内容承建商的需求分析过程。并规范其需求分析文档。

（四）项目设计阶段管理

信息中心对于分内容项设计阶段的监管工作主要有：审核分内容承建商是否按照计划进行分内容设计，并形成设计方案；指导并审核分内容承建商的具体实施工作设计方案。综合考虑其可行性与标准的适宜性等；审查分内容承建商所使用的设计标准和方法可行性、适宜性；审查分内容承建商对于系统需求的可追溯性、一致性、目标的一致性、合同得以执行和可追溯性；审查分内容承建商的项目设计，对于系统实现的可行性、可操作性。

（五）项目实现阶段管理

信息中心对于分内容承建商项目实现阶段的监管工作主要有：考察分内容承建商具体实施过程是否满足需求、是否符合目标要求、是否按照项目工作计划进行实施；对分内容承建商的各个实施阶段，考察里程碑。

（六）质量控制过程监管

质量管理与控制是过程输出阶段的验证和预防措施的制定和实施。质量管理主要是通过监控项目的交付物和执行过程，以确保它们符合相关标准，同时确保不合格项能够按照正确方式排除。

质量管理是一个项目的性能（功能）、成本、进度三项指标实现的重要领域，不论哪个方面不能达到质量要求，都可能对项目及其相关者带来负面影响，如质量达不到要求，意味着技术性能的降低、甚至失效和报废；对质量问题的处理，将带来成本的加大；出现质量问题造成的反复，必然延缓项目工程进度。

信息中心对于分内容承建商质量控制过程的监管，旨在保证分内容在整个项目生命周期内符合规定要求，遵守已制定的计划。

（七）风险控制过程监管

项目风险控制与管理是对项目中的风险进行管理，降低项目中风险发生的可能性，减轻和消除风险的影响，以最低成本取得项目保障的满意结果。

项目风险管理的目标是控制和处理风险，防止和减少损失，保证项目的顺利进行。

信息中心对分内容承建商风险管理过程的监管工作，主要通过指导、审核、监督、评审等措施，参与并规范分内容承建商进行风险管理的过程，旨在协助分内容承建商更好的做好风险管理工作，更好的防范风险，减少损失，保证分内容的顺利进行。

（八）测试与验收管理

测试从软件开发工作起即开始。测试活动主要内容包括：

1.测试过程：测试内容分析、过程设计、实现、实施、评价、配置管理。

2.测试范围：项目级、子系统级、用例级。

3.测试阶段：单元测试、集成测试、系统测试、内部验收测试。

4.测试类型：功能测试、可靠性测试、性能测试。

5.测试实施方法：手工、工具。

验收依据包括国标、行业标准、国家相关政策法规、国际惯例以及双方有关此系统签署的协议书等，严格执行国家相关部委颁布的相关管理办法，进行项目验收。

八、总结

随着信息化技术的不断发展，使用先进的信息化技术为电子政务体系建设服务大势所趋，结合业务实际情况，综合考虑当前现状，明确需求，充分论证，深化信息系统项目管理在电子政务体系项目建设中的作用，才能建设起适合时代

发展、满足使用需要的电子政务体系。

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（作者单位：西安交通大学《中国有线电视》杂志社 陕西西安 710049）

（责编：纪毅）

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