航天企业法制工作的起源与发展实践（上）

◎北京航天长征科技信息研究所 岳增云

党的十八大以来，习近平总书记提出并深刻阐述了实现中华民族伟大复兴的中国梦。要实现中国梦，需要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家。而依法治企是依法治国方略在企业管理中的体现，所以法制工作已成为企业管理的重要组成部分。

航天企业在确保国家战略安全和推动国防科技工业发展方面作出了突出贡献，且经过几代航天人奋斗拼搏、凝聚而成的航天精神也成为中国梦的重要组成部分。伴随着航天企业的成长，其法制工作大都经历了从无到有、从模糊到清晰、从尝试探索到逐步规范的发展过程，在完成使命和任务的过程中发挥了重要的服务保障作用。随着市场经济的发展，航天企业已经并将继续面临着改革与发展、传承与创新、转型与升级等诸多复杂问题，所以如何围绕发展目标，创新法制工作内容和形式，实现法制工作转型，充分发挥法制工作对航天企业的保驾护航作用，成为一项长期而艰巨的任务。

基于此，笔者结合档案现存资料、专家访谈和个人工作经历等，追溯了中国运载火箭技术研究院法制工作的起源，并从完善组织机构及工作模式、开展法制工作顶层策划、建立规章制度体系、构建专业队伍以及推动理论研究与实践融合等五方面，系统总结分析了研究院法制工作的发展实践。这将对挖掘研究院的法制工作历史，进一步拓宽和深化法制工作内涵，从法制的视角丰富航天精神起到一定的作用。

一、研究院法制工作的起源

中国运载火箭技术研究院成立于1957年11月，迄今已有57年的发展历程，是中国最大的运载火箭和导弹研制、试验和生产基地；研究院前身为国防部五院一分院，曾先后经历过六个不同时期，现隶属于中国航天科技集团公司。

研究院法制工作的起源可以追溯到1965年设立的调研科开始。研究院在1964年底（当时的国防部五院一分院）进入了“大发展、大调整、大转变”的关键时期。“ 大 发展”是指通过型号的仿制与自行研制，以及新型号的预先研究，使研究院的科学管理和科技人才能力得到了发展与提高，科研基地的基本建设和研制手段也得到了迅速发展；“大调整”是指为了适应上述发展，研究院从“专业院”调整为“型号院”，形成了能够独立承担型号研制任务的系统配套的地地弹道式导弹研究院，这也是加速航天技术发展的一项重要战略举措；“大转变”是指1964年11月，党中央决定以国防部五院为基础成立导弹工业部，即第七机械工业部。

1965年1月，国防部五院一分院改为七机部第一研究院，开始由军队管理模式转变为工业管理模式，组织结构由军队时期的“横窄纵深”向“横宽纵短”模式转变，体制和单位性质也都有了很大的变化。此时，研究院对机关单位进行了相应调整，第一次在研究院办公室编制上增加了秘书科、机要科和调研科，并将党委办公室正式列入研究院办公室编制。

其中，调研科的主要职责是“明情况、出主意、作调查和搞协调”。“明情况”是指要经常深入基层参加型号科研活动，掌握科研生产第一手材料，并随时向院领导反映情况，依据政策条例提出意见和建议；“出主意”是根据掌握的情况和有关政策、法规和资料，针对院领导当前主抓的中心工作，向院领导提供咨询式的建议和参谋式的意见，供领导决策时参考；“作调查”是当院领导对某项工作作出决定后，机关要进行督促与检查，并将基层的执行情况反馈，以便改进或采取措施；“搞协调”主要是协助院领导完成临时交办的任务。

当时的调研科主要是根据领导要求，通过基层调研、资料调研、政策研究等方式，对中心工作和重大问题提供参谋和建议。之后研究院设立的调研室、法律事务处、调研改革办公室和法律处等机构，均延续了调研科的工作内容，并依据国家大环境要求和研究院中心任务调整了工作重点，拓宽了工作范围，使调研工作进一步向法制化的方向规范。

然而，研究院在1965年成立调研科之后不久，文化大革命爆发，导致刚刚处于萌芽时期的法制工作陷入停滞状态。1978年改革开放以后，党中央提出了加强社会主义法制建设的要求，研究院于1983年重新设立了调研室，其职能定位较之前更加清晰，法制工作的地位得到重新确认和加强。

综上所述，从时间维度看，研究院的法制工作大致可以划分为萌芽与停滞阶段（1965～1976年）、恢复重建阶段（1976～1992年）、规范建设阶段（1992～2003年）和全面推进阶段（2003年至今）四个阶段。

研究院的法制工作是根据国家形势要求、社会发展以及自身工作实际需求逐渐出现的，虽然在研究院不是主流工作，但其始终围绕不同时期的中心任务，以党的方针政策和法规为依据，以制定适合本单位的管理办法和规定、提供咨询和参谋建议为起点，初步实现了组织机构专职化、事务管理规范化、规章制度系统化、服务水平专业化和防范管控流程化。

二、完善组织机构及工作模式

规范的组织机构是法制工作顺利开展的保障。从1965年的调研科初具法制工作机构雏形，到1986年初步建立了院所（厂）两级法制工作机构，再到2004年将研究院办公室法律法规处更名为法律处，研究院逐步规范并建立起现代企业法制工作模式，法制工作机构改革已成为法制工作的重要组成部分，如图1所示。

1.恢复重建阶段

1983年，研究院办公室重新设立的调研室，其职能之一是根据中央和上级的方针、政策，并结合研究院实际进行调查研究，提出带有方向性、政策性的建议和方案，供领导决策。1985年，研究院下发文件明确规定了法制工作划归调研室，各单位也应有专门的归口管理部门。

为贯彻党和国家关于加强法制建设的精神，研究院于1986年决定成立条法处，并与调研室合二为一，划归研究院办公室。条法处的职能包括法律问题咨询、建章立制、法制工作策划、法制宣传及其它事务。这是研究院法制工作史上，法制机构走向专职化的重要举措。1988年，研究院将改革办公室和调研室合并，成立了调研改革办公室。调改办在研究院整顿、改革和开放、加快现代企业制度的过程中发挥了重要的政策咨询作用。

2.规范建设阶段

图1 研究院法制机构改革路线图

20世纪90年代，党中央转移了工作重心，全面推进社会主义市场经济建设，开始对国有企业实行战略性改组。为应对经济建设中的各种问题，研究院加强了法制工作的管理，并根据型号科研生产任务对法制工作机构进行了不断完善。在这一过程中，研究院始终把法制工作作为一项重要工作来抓，使其对研究院科研生产和经营管理的保障作用不断加强，尤其是在确保研究院各项工作依法管理、可持续发展方面发挥了重要的作用。

3.全面推进阶段

中国加入世界贸易组织后，高科技密集的军工企业也开始广泛参与国内外的合作与竞争。2003年国资委成立后，高度重视企业法制建设，明确提出了国有企业法制建设的总体要求。为了适应形势任务需求，研究院在2003年成立了法律法规处，隶属研究院办公室，并在2004年将其更名为法律处，全面负责研究院法制工作。

这一阶段是研究院各项事业全面推进、取得辉煌的重要时期，是制定并实施发展战略、实现跨越发展的关键时期，也是探索二次创业、再续研究院辉煌的初期，所以呈现出任务重、风险多、改革深、难度大、发展快等特点。

通过不断的改革和完善，研究院法制机构的职能和定位得到不断明确，为规范各项工作起到了重要的组织保障作用。

三、开展法制工作顶层策划

顶层策划是法制工作融入中心任务的前提。为此，研究院通过定期召开法制工作会议进行工作布置和经验交流，围绕中心任务并结合形势任务需求，制定和下发了年度工作重点，以确保法制工作的可持续发展。

1.恢复重建阶段

在恢复重建初期，研究院针对法制工作中暴露的突出问题制定了普法宣传计划，提升了全员，尤其是领导干部和经营管理人员的法律意识及依法治理、依法经营的能力。

随着发展速度的增加和经济规模的增长，研究院加强了经济秩序的整顿和治理，并在法制工作要点中增加了建立经济技术合同管理制度、清理经济技术合同积案等内容，并指出强化合同管理是经济法制工作的重要环节和当务之急，法制部门是合同综合归口管理部门等。这是研究院法制工作与经营业务相结合的重要举措，使研究院的经营活动得到了进一步规范、监督和控制。

在这期间，研究院召开了第一次法制工作会议，并将这项工作延续至今。

2.规范建设阶段

研究院以“三项体系工程”为契机，注重研究和建章立制，不断规范经营管理，使法制工作内容有点及面，得到了不断拓宽；全面清理了院级规章制度，形成建院以来现行有效的规章制度汇编，并能做到每2年清理、修订和汇编一次，以确保院级规章制度对科研生产和经营管理的有效规范。

研究院不断紧跟工作形势，完善和丰富了年度工作要点，除了继续关注合同管理、法律风险防范等工作外，还于1996年首次将知识产权保护问题列入法制工作要点中，并开始着手知识产权培训、相关规章制度的制定和知识产权战略研究。之后的历年法制工作要点都包含了知识产权保护等相关问题，并逐步加强了投资、引资、兼并、合同交易等经营管理活中的知识产权问题研究。

3.全面推进阶段

按照国资委关于国有企业法制建设总体要求及航天科技集团法制工作会议的相关要求，研究院将法制工作重点放在了建立健全总法律顾问制度、构建法律风险防范机制、建设规范规章制度体系、加强法律顾问队伍建设、依法维护合法权益等方面，并首次提出了构建现代企业规章制度体系的目标，以着手构建院级规章制度体系。

研究院从2006年正式实行总法律顾问制度，同时任命了专职总法律顾问。法律顾问制度切实加强了重大经营决策、规章制度、经济合同中的法律审核，不断推进法律管理纳入经营管理全过程，降低了因法律管理缺失引发的经营风险，杜绝了因自身违规引发的重大法律纠纷案件。

通过制定并实施工作要点，明确了法制工作的重要地位，使法制工作从合同管理向知识产权系统建设、投资决策管理、依法维护权益、建立和完善风险管理等方面延伸，确保了各项经营管理活动的有章可依、有序发展。（未完待续）