城郊结合区域公共服务设施规划研究及实践探索

张晓夏

摘要：公共服务设施是承载公共服务的空间载体，而城郊结合区域是城市空间扩展的主要方向，城郊结合区域公共服务设施的合理配置对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。本文以柳州市旧机场片区公共服务设施提升改善规划为实例，提出“均等化发展”的规划理念，通过对城郊结合区域居民的需求分析以及公共服务设施发展趋势的分析，從构建基于行政层级的规划体系、合理选择规划单元、立体复合的设施利用、完善面向社会需求的公共服务多元供给等方面解析整个规划的理念和工作方法，促使城郊结合区域公共服务设施配置效率的最优化及良好运营。

关键词：城郊结合区域；公共服务设施；均等化；立体复合利用

前言

2008 年颁布的《城乡规划法》中强调了优先安排基础设施及公共服务设施的建设，近期建设应当以公共服务设施等的建设为重点内容。2010年 “十二五”规划编制工作的相关会议中强调要通过完善城市公共服务设施促进社会和谐稳定的目的。2011年 “十二五”规划纲要中更加强调了尽快“建立健全基本公共服务体系”的要求，明确“推进基本公共服务均等化”的社会目标，逐步拉近我国城市和乡村之间基本公共服务存在的差距。2012年十八大报告提出，加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。2013年11月十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化。近年来国家针对公共服务设施建设的一系列政策措施已经由最初的重点建设、完善建设过渡到了强调均等化发展、城乡一体化统筹发展上来。

未来二十年将是我国城市化快速推进时期，城市扩容势所必然，而城郊结合区域是城市空间扩展的主要方向，城郊结合区域公共服务设施的“均等化发展、城乡一体化统筹发展”不仅是提高居民生活质量的必要条件，也是塑造城市形象、促进和引导城市区域发展的重要力量，对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。但目前国内基于城郊结合区域层面的公共服务设施规划研究尚处于起步阶段，而《柳州市旧机场片区公共服务设施提升改造规划》项目的编制对如何推动城郊结合区域公共服务设施的建设提供了一次难得的探索机会。

1、 公共服务设施的界定

公共服务是政府或企业为满足公共需求而向社会提供的公共产品和服务等的统称，分为基础性公共服务和社会性公共服务，而其中社会性公共服务又可分为公益性公共服务和盈利性公共服务。公共服务设施是公共服务的物质载体，是保障城市生产、社会生活正常运行的不可或缺的重要物质基础。其中，社会性公共服务设施特别是公益性服务设施由于其自身的公益性特征，设施的投资收益率较低且资金周转期较长，是地方政府不太愿涉及的领域，但是其对于维护社会和谐、保持社会公正却起着至关重要的作用。

本次规划提到的公共服务设施主要是指与城市居民生活密切相关的基础性公共服务设施与社会性公共服务设施。由于政府职能由“全能型政府”向“有限型政府”转变，政府将有限的财力集中在公益性设施领域，政府的事权和财权转向重点关注公益性设施。由此确定本次规划对象的重点是在政府事权和财权范围的基础性公共服务设施与公益性公共服务设施，同时对商业设施等盈利性公共服务设施进行规划引导。

由于国家标准在城市公共服务设施分类上没有一个统一、完整的分类标准，本次规划在新版《城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）》的基础上根据规划区的发展特点，通过分类的合并调整有效衔接设施在城市和社区层面的关系，确定设施分类标准。本次研究的公共服务设施分为行政管理与社区服务设施、教育设施、医疗卫生设施、文化娱乐设施、体育设施、商业服务设施、社会福利与保障设施等七类。

2、 规划区公共服务设施发展现状

2.1规划区概况

旧机场片位于柳州市西南部，片区西面为铁路用地，东面为大龙潭风景区，南面为机场净空控制用地，北面连接城市中心区，距市中心4公里，距机场7公里，规划用地8.3平方公里，现状人口9.5万人。

规划区属城乡结合区域，紧挨柳江县拉堡镇及基隆开发区，流动人口集中，人员复杂，人文环境欠佳，原有建设基础差，前期开发缺乏高起点的统一规划，导致片区建设水平低，城市功能散乱，景观环境不佳，公共服务设施严重匮乏，市民口碑不理想。

《柳州市城市总体规划（2010-2020）》将旧机场片区定位为新兴的城市生活区，整治与扩展相结合。《柳州市旧机场片区控制性详细规划》已修编完成，旧机场片区作为城市的一个重要生活片区，已初具规模，片区北面属于已建成区，人口密度大，可建设用地较少；片区南面在《柳州市旧机场片区控制性详细规划》的指导下，也如火如荼地开始展开建设。

2.2公共服务设施发展现状

总的来说，规划区公共服务设施具有缺、少、小的特点，设施总体供给不足，布局不均，缺乏大型公共服务设施，主要表现为：医疗卫生用地规模太小，无一家具备规模的综合性医院；文体娱乐设施缺乏、陈旧，无法满足现有居民的需要，居民精神文化生活单调；缺少绿地与广场空间；商业用地布局散乱，大型商业设施缺乏，商业网点分布不均。

2.3 原有规划中存在的问题

《柳州市城市总体规划（2010—2020）》中旧机场片区公共服务设施规划较为完善。但一方面未考虑到旧机场片区在今后发展过程中人口总量的迅速增长，在用地规模上没有体现出公共服务设施均等化。

《柳州市旧机场片区控制性详细规划》中公共服务设施布局缺乏对人口密度的考虑，旧机场片区作为柳州市南部主要的生活区，其北部多数为建成区，发展的空间不大，而南部面临着用地的更新与发展，有着很大的发展空间，人口密度相应会比北部的建成区略大，设施布局时应该考虑人口的空间分布特点来设置。

其他各相关规划对于规划区公共服务设施的规划存在诸如缺乏对设施需求与影响的研究，缺乏对人口结构的考虑，各项设施规划体系不够完善等问题。

3、 城郊结合区域居民对公共服务设施的需求分析

（1）基本需求

近年来随着开发模式的改变和该区域价值的提升，新建了大量的多高层商品住宅，居民在教育、医疗卫生、休闲娱乐、体育、社会福利方面的重视程度不断加大，但在片区的开发建设过程中，这些设施的开发时序上明显滞后于居住和商业，设施的缺失所导致的结果是居民需要到市中心或周边区域去完成，交通压力加大的同时片区的活力没有显现出来。对于绝大多数居民的基本需求，在设施的配建中应给予明确的配置规定，确保在区域建设中实现公共服务设施的均等化发展，从而满足全体居民的基本生活、娱乐、医疗等需求。

（2）弱势群体的需求

旧机场片区已建有市级儿童福利院、社会福利院，区级的柳南区残疾人就业服务中心暨柳州市自闭症儿童少年康复训练中心等社会福利设施。该片区人口构成中残疾人、儿童、老年人等弱势群体较城市其他区域更多，因此，该区域在注重一般居民的基本生活需求满足的同时，应更加注重满足残疾人、儿童、老年人等弱势群体的需求。从目前区域的建设状况来看，便民利民设施、扶老助残设施正是公共服务设施配套中较为薄弱的环节。

（3）地域认同的文化需求

人的行为受到环境的影响，良好的环境氛围可以产生正的外部效应。城郊结合区域人员构成复杂，要提高区域居民生活的舒适度、安全感与认同感，需要对区域内居民进行文化熏陶，提高居民整体文化素质。因此，要充分挖掘区域内的历史文化资源并加以利用，在丰富居民文化生活的同时又能产生地域认同感，弘扬地方文化。柳州旧机场旧址及城防工事群旧址被列入第七批全国重点文物保护单位，旧机场片区的机场驻军营房和飞虎队营房旧址、片区西侧的张公岭环山工事碉堡群旧址等包含其中。这些文保单位是纪念抗日战争的基地、是研究我国当年军事战术思想和军工科技难得的颇有价值的历史资料，是区域内居民产生文化认同的载体。因此，公共服务设施的建设应注重区域文化设施的提升，通过博物馆、文化馆、展览馆的建设，发掘和弘扬本地区文化，在社区文化活动中心，可定期举办一些科普知识展及国防教育活动，让居民的文化需求得以满足。

（4）弹性需求

对于需求弹性较大的设施，市场配置往往比计划措施要有效，这类设施可确定配置的弹性标准，将适宜市场配置的设施交给市场去运作，配建指标又可防止因市场主体对于利润最大化的追求产生负的外部效益。

4、城郊结合区域公共服务设施的配置目标

从现阶段的发展来看，城郊结合区域公共服务设施的规划、建设、运营依然是城市建设的短板。在设施供给主体多元化的形势下，规划应从满足居民实际需求出发，以公共服务设施“均等化发展”为基本理念，做到设施配置层次化、设施配置差别化、设施配置大型化与综合化的目标。设施配置应注重公平，营造社区氛围，强化中心感。通过突出重点、集约高效、差异多样、公平均等、临近便捷的布局配置，建立健全与旧机场片区经济发展水平和人口变化特征相适应的公共服务体系，增强城郊结合区域的吸引力。

5、城郊结合区域公共服务设施的规划策略

为实现城郊结合区域公共服务设施“均等化发展”这一规划理念，方案提出以下五大规划策略：

5.1 科学构建基于行政层级的多层级规划体系

通过对国内外城市分级实践的分析与总结，提出取消组团级（0.5 万人以下服务规模）、淡化居住区级（3-5 万人服务规模）、增加地区级（达到10 万人左右或以上规模）的分级思路，并调整各级设施的服务范围及服务人口，根据各级设施的不同布局模式，构建市级、区级（片区级）、街道级、社区级四级设施服务体系，使各级服务设施与各级行政机构挂钩，保证设施建设与运营管理主体的一致，提高了规划的可操作性。

5.2 合理划分规划单元，体现设施布局的均好性

基于人口密度分析的前提，提出“划分规划单元”的构想，体现设施布局的均好性。通过划分不同级别的规划单元，进行人口空间分配，划分服务范圍，整合资源，对设施进行布局调整，在单元内实现设施布局的均好性和动态平衡，体现社会公平，为和谐社会的构建提供支持。

片区级单元划分：片区级规划单元的合理规模一般为8km2～10km2，服务人口规模在10万～20万人，一般包含2个～3个街道级单元，服务半径1500～2500m范围。规划片区用地面积8.3平方公里，规划人口14.3万人，符合片区级规划单元的规模大小。对于片区级设施，原则上要求在该片区内进行动态协调。

街道级单元划分：街道单元的规模一般为3--4k㎡，服务人口为5万～8万人，服务半径800-1500m， 每个街道包含3 个～4 个社区级单元。规划保留原有两个街道办的范围划定为两个街道级规划单元。对于街道级设施，原则上应在各自的单元内进行动态协调。

社区级单元划分：社区级单元以半径 500m～800m 范围为标准规模，用地面积约为1km2，服务人口约为1.0-2.5万人。片区共划分为7个社区级规划单元，配建较完善的能满足社区内部居民物质与文化生活需要的设施，使各种功能活动实现较均衡的混合。

5.3 三层级公共服务中心体系规划，倡导“立体复合”的土地利用

优化布局后规划片区设施形成“一心两核、两区七片、三层级、多网络”的总体布局结构。

“一心两核”是指片区级公共服务中心和两个街道级公共服务中心。

“两区七片”是指两个街道级片区及划定的七个社区级综合片区。

“三层级”是指片区级——街道级——社区级三级公共服务中心体系。

“多网络”是指七个社区级公共服务中心围绕上层次街道级和片区级公共服务中心形成的多级设施网络结构。

另外，对片区级、街道级、社区级公共服务中心的组织形式进行规划，以立体复合的形式集中布置各类设施，特别对社区级公共服务中心的布局进行了探索，建议每处占地0.6-1.0公顷，以社区综合服务中心、社区健康服务中心和社区文体活动中心为主导，结合社区文体活动广场和社区体育活动广场集中布置。从而集约利用土地，形成规模，便于使用。有效弥补了现行随住宅开发配置社区用房规模过小、布局散乱等不足。

5.4 以大型公共设施为导向（SOD）

通过对已有规划在指导性、配置标准、体系构建、设施布局四个方面的评估，分析不同设施的发展趋势和目标，并考虑与周边区域协调共享，从而提出适应区域和时代发展的设施配置标准和提升改造内容，重点对市级、区级等宏观层级大型设施进行提升。

对市级和区级等宏观层级设施强调政府宏观调控和管理的职能，基于市场供求关系和城市、区域间的比较研究，完成公共服务设施规划的职能定性和规模定量，提出设施在城市空间结构的定点原则和初步选址，从而确保此类重要设施的服务范围和建设可行性。针对城郊结合区域用地紧张的实际情况，可以在城市更新的过程中，结合改造复合化建设大型、高等级公共服务设施。

对街道和社区等微观层级设施则更多交由市场经营配置，规划仅进行总体引导，对设施用地进行总量控制，对配置指标进行弹性控制，通过控制基础开发单元模块的设施配置，确保基层设施资源布局的基本均衡和可达性。

5.5 以居民需求为导向，完善面向社会多元需求的公共服务多元供给

居民的阶层化与居住空间的分异带来了城郊结合区域公共服务设施需求上较大的差异，规划应重视满足不同阶层群体对于公共服务设施的需要。为不同人群服务的设施应以不同级别为重点。例如，老年文化活动设施以社区为重点，市区级、居住区级为提升，以方便使用、就近活动为原则。而为中青年服务的设施则宜以市区两级为重点，居住区级、社区为补充，以集中资源、提升档次为原则，突出优势性、集中性的特点。公共服务均等化是分层次、分阶段的动态过程。通过公共服务设施的多元供给，强调各类公共服务设施的共享并鼓励空间的复合利用，提升服务水平，重点对医疗、文体、商业及绿地广场四类大型设施进行规划提升，切实解决片区大型设施严重匮乏，市民口碑不理想的现状，逐步实现公共服务设施的均等化发展。

6、结语

近年来，随着柳州旧机场片区的迅速发展，柳州市针对旧机场片区进行了不同程度不同范围的相关规划研究和探索，并已经取得了显著的成效。在这一背景条件下，柳州市旧机场片区公共服务设施提升改造规划工作对于整个旧机场片区和谐发展具有十分重要的促进作用，对于推动城乡统筹、一体化发展具有非常重要的现实意义。

本次规划探索一方面为旧机场片区公共服务设施的建设和管理提供依据，另一方面为政府指导该片區设施提升改造以及审批、核准重大项目和制定相关政策提供依据。但就更深层次的意义而言，其根本任务是以兼顾效率与社会公平为根本出发点，以完善城乡均衡、全民均等的公共服务体系为目标，结合改善城市环境、塑造城市景观、提高城市竞争力的战略决策，指导重大公共服务设施建设，协调城市各项公共事业发展，加快该片区的城市改造及开发进程，构建和谐社会，同时也对其他类似城市城郊结合区域公共服务设施的规划起到一定的借鉴、指导意义。

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