试论北宋参知政事职权的演变

陈文祥

摘 要：参知政事，最初是作为宰相的辅佐而设立的。后来，随着时势的发展，皇帝以其分宰相之权，其地位和职权不断发生变化。同时，北宋依此构建了相互制衡的官僚制度。从宋太祖至宋神宗元丰五年，参知政事自设立至其权利不断变化，存在于北宋前后一百一十年左右。参知政事这一官职的存在，对北宋历史的发展演变有着举足轻重的作用。从辅佐性质的官职到主政的执政之臣，曾两度主持变革，极大的影响到之后的政治走向。而元丰新官制施行后，参知政事这一官名为中书侍郎所取代，淡出北宋历史。

关键词：北宋；参知政事；职权；演变

参知政事出现于唐前期，只是一个临时性的使职，经过唐末至五代十国的发展，至北宋太祖时期，发展为一个固定的官职。其后赵宋王朝320年间，发挥了足以影响两宋走势的影响。同时，参知政事也是北宋权力制衡官僚体制下的支柱之一，同北宋的权力制衡体系相始终。北宋时期，参知政事的权力经历了由弱到强的变化。

宋代职官制度以宋神宗元丰五年（1082年）为界，划分为前后两个时期：前期一百二十多年间是以使职差遣为实职的时期；元丰改制后到南宋灭亡的一百九十多年间，则是以三省六部制为主体实职的时期。从形式上看，北宋前期中央行政机构的设置时继承了唐朝后期以及五代旧制，即“宋承唐制”①；但在权力格局和运行机制上，北宋前期的任官制度的最主要特点是官、职、差遣的分离。“国初承唐制，三省无专职，台、省、寺、监亦无定员，类以它员主判。三省长官不预朝政，六曹不厘本务，给舍不领本职，起居不记注，司谏正言，非特旨供职亦不任谏诤。其官人授受之别，有官、有职、有差遣。”②这样的设计，一方面继承后周旧制，保留了原有的政府机构，特别是保留了原有的一些官员的位置和待遇，但不予实权，有利于减少敌对力量，稳定新的政治局面；另一方面，新政权可以利用增设差遣，架空原有机构，任用资历浅、能力强、充满活力的新生官员，灵活地履行职务，保证重要政务有效地运转，从而使原来的职事官系统与使职差遣系统更为彻底的分离。

宋朝在其特殊的官职系统之前提下，在北宋初年创设副宰相，号为“参知政事”，“以中书舍人以上至尚书”官阶者充任。“参知政事”在唐朝前期便已出现，为临时差遣名目，“自太宗时，杜淹以吏部尚书参议朝政，魏征以秘书监参与朝政，其后或曰‘參议得失、‘参知政事之类。其名非一，皆宰相职也”③。唐朝时的参知政事，是加衔宰相。至北宋时，参知政事方才由初设的临时性官职逐渐发展为定设官。宋乾德二年，赵普独相而政事繁多，宋太祖为赵普考虑，为其设副职“上欲为赵普置副而难其名称，召翰林学士承旨陶谷问曰：‘下丞相一等者何官？对曰：‘唐有参知政务，参知政事。乙丑，以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕余庆并本官参知政事。”④因陶谷一时之误，参知政事这一职性质已发生大变，成为副宰相，位居宰相之下，其后权力逐渐扩大，最终与宰相同掌政府的行政权，号称“副宰相、执政”。作为副相的参知政事，是两宋时期为政府中枢首脑之一，“掌副宰相，毗大政，参庶务。”⑤参知政事存在于北宋前期的这一段时间，从其设置到元丰官制推行的一百二十余年间，其职权地位伴随着时势及皇帝出于对君权的巩固而在不断发生变化。

一、宋太祖时期：参知政事的初设

北宋建立之初并无参知政事一职，自乾德二年（964年）正月至开宝六年（973年）八月，这段时间赵普在中书独相，持续近十年。北宋的参知政事也是在这时设置的。中书事物烦剧，北宋初期更面临着平定内乱、统一全国、抵御外族入侵等繁重的军政要务的处理。赵普以独相主持中书工作，分身乏术，当然难以应付头绪纷繁的军政事务。于是，太祖就试图为赵普设置副手，协助其处理日常事务：

《续资治通鉴长编》卷五载：“乙丑，以枢密直学士、兵部侍郎薛居正、吕余庆并本官参知政事。不宣制、不押班、不知印、不升政事堂，只令就宣徽使庭上事，殿廷别设砖位于宰相后，敕尾署衔降宰相数字，月俸杂给皆半之。盖上未欲令居正等与普齐也。”

参知政事的最初设立，完全是为了协助宰相赵普的工作，地位较低，不具有与宰相分庭抗礼的任何迹象。在赵普独相期间，这种状况一直没有有改变，参知政事是作为宰相的行政副手，在宰相的直接领导下，全面参与政务的。直到开宝六年（公元973年），参知政事的权力有所扩大，“开宝六年。始诏居正、余庆于都堂与宰相同议政事。”⑥到这一年，赵普独相已十年。因其长时间独揽中书事权，在朝廷中的势力日益膨胀，逐渐出现揽权、独断等情况，引起太祖疑忌，恩宠渐衰。太祖既对赵普有猜忌之心，自然想方设法消减赵普的权力。从制度上略加改变就可以实现这个目的，其举措便是提高参知政事的地位，扩大参知政事的权力，以分宰相之权。庚戌（28日），“复诏薛居正、吕余庆与普更知印、押班奏事，以分其权。”⑦至此参知政事获得了与宰相共同议政、轮流执政的权力。八月，赵普罢相。九月，以薛居正、沈义伦为相，以卢多逊为参知政事，这是北宋开国以后宰相班子的第二次大变动。随着最受皇帝信赖的独相赵普的下台，参知政事的地位有了相应的提高，职权也随之膨胀。

二、宋太宗时期：参知政事地位的提升

宋太宗至道年间（995—997年）参知政事的地位提高和职权再次扩大。“至道元年（995年）四月，诏宰相与参知政事轮班知印，同升政事堂。押敕齐衔，行则并马，自寇准始，以后不易。”⑧

太祖开宝六年以参知政事分宰相之权的做法只是一种临时举措，事后又恢复了原状。吕端“有器量，宽厚多恕”⑨，与寇准一起深得太宗信任。吕端和太宗都看到寇准卓绝的才干刚刚拜相的吕端要求提高原来比肩为同僚的寇准的权位，期望他能多发挥作用，利国利朝廷。所以，一经吕端提议，太宗马上同意，参知政事的地位大大提高。

寇准为人刚强自任，揽权专恣，因此触怒太宗，至道二年（996年）七月罢免，不久出知邓州。参知政事的地位也随之调整。《续资治通鉴长编》卷40载：“自今中书门下只宰相押班、知印。其参知政事，殿廷别设砖位，次宰相之后，非议军国政事，不得升都堂；祠祭、行香、署敕，并以开宝六年六月庚戌诏书从事。”这次调整参知政事的职权，不是回到开宝六年之前，而是取消了参知政事俨然可以与宰相分庭抗礼的地位。即与开宝六年之前相比，参知政事地位虽然得以巩固提高，《宋史》卷一百六一《职官志》载：“押敕齐衔，行则并马，自寇准始，以后不易。”但也明确了他们仅仅是宰相的副手，不允许押班、知印，至此，参知政事一职的实权得以延续。

三、宋仁宗时期：参知政事越权主政

北宋统治者吸取唐朝安史之乱直至五代十国的分裂教训，采取重文轻武的治国策略，从宋太宗时期，开始极力提倡文治，以文人治天下。由统治者大力提倡读书，正所谓“富家不用买良田，书中自有千锺粟；安居不用架高堂，书中自有黄金屋；出门莫恨无人随，书中车马多如簇；娶妻莫恨无良媒，书中自有颜如玉；男儿若遂平生志，六经勤向窗前读。”同时对于科举考试优秀者也授予官职，授官人数也在不断增长。加之北宋的官、职、差遣相分离的官僚制度，导致北宋至宋仁宗时期形成国家养着的官僚队伍庞大，费用开支数额巨大。宋代推行养兵政策，即在流年不利的时候召集流民为兵，因此导致宋代军队的数量与日俱增。但由于所招之兵缺乏训练，地位低下，所以导致对外战争屡屡失败。形成宋代的“积贫积弱”的形势，且产生冗官、冗兵、冗费之大问题。

宋仁宗年间进行“庆历革新”，主持这一段新政的是时任参知政事范仲淹。范仲淹庆历三年（1043年）八月拜参知政事，任职一年五个月。在职期间，“以天下为己任，裁削幸滥，考复官吏，日夜谋虑，兴致太平。”⑩向仁宗上十事，“上方信向仲淹等，悉用其说。当着为令者，皆以诏书画一，次第颁下。”B11当时章得象为首相，晏殊为次相。章得象无所建明，居官平庸；晏殊然居官油滑，明哲保身，无所作为。现实将范仲淹推到变革朝政的第一线，使他实际上担当起宰相的部分重任。庆历新政，完全是在范仲淹得到宋仁宗信任之后，执掌大权后推行的一系列改革措施而进行的，其主要是针对吏治方面的冗杂进行。在这一时期，参知政事的权力达到了一个高峰。

四、宋神宗时期：参知政事职权强化至取消

参知政事成为事实上的宰相，行使宰相职权，宰相退居其次。一个人跨入仕途，其升迁虽有快慢之分，但相对的需要循序渐进，时间、资历都是职务升迁过程中不可缺少的因素。然而个人才能却有高下之分，时间和资历不一定能弥补才干的不足，同样难以掩饰横溢的才华。有时，才华横溢、个性鲜明、深得皇帝信赖但资历尚浅的大臣，只能屈居参知政事之职，而当时的宰相却相对平庸。此时，参知政事往往成为宰辅机构中的主要决策者，宰相反而成为附庸。也就是说，参知政事成为实际上的宰相。或者，皇帝就是信任此时的参知政事，宰相知趣退让，参知政事也将侵夺宰相的职权。

王安石是北宋中叶杰出的政治改革家，早年便“议论高奇...果于自用...概然有矫世变俗之志”B12。神宗未登基时便闻其大名，即位后，立即启用他主持朝政改革。熙宁二年（1069年）二月，王安石拜参知政事，王安石任参知政事的当月，便设制置三司条例司，负责变法具体内容的规划和起草。诸种新法纷纷出台，朝中反对王安石的大臣，陆续被罢免，神宗全心全意地依赖王安石变法。当时中书富弻为首相，曾公亮为次相；熙宁二年十月富弻罢，曾公亮进为首相，陈升之拜次相。时人戏称当时中书有生、老、病、死、苦，“盖言安石生，公亮老，富弻病，唐介死，赵抃苦也。”B13唐介和赵抃是另两位参知政事。可见，王安石当时虽然任职参知政事，实际上代替宰相主持中书工作，是宰辅机构的真正首脑。

宋神宗元丰五三年（1080年）六月起，宋神宗开始推行官制改革，据《宋史纪事本末·卷三十九·元丰官制》载：“宋神宗元丰三年六月丙午诏中书详定官制…九月乙亥，正官名以开府仪同三司易中书令、侍中、同平章事，特进易左右仆射。 自是一下，易名有差。…五年二月癸丑，颁三省、枢密、六曹条制。…张璪为中书侍郎。（元丰官制施行之前，张璪任参知政事）”至此，参知政事这一官职退出北宋历史舞台。

参知政事出现在北宋的歷史上，首先是作为一个政府机构的组成部分，其本身也是政治色彩鲜明，以对宰相权力形成牵制、分割。此后的宋朝统治者都秉承这一原则，以参知政事来分割宰相的行政权、以枢密使分割宰相的兵权、以三司使分割宰相的财权，宰相权力一分为三且行政权被制约。范仲淹在任参知政事前后，在他主持下形成的对夏策略，以及宋夏关系，在他任参知政事后，基本稳定下来。

北宋参知政事对于经济方面的影响，主要是基于王安石任参知政事后，主持熙宁变法，其中关于经济方面的措施所产生的影响。王安石变法颁行的农田水利法、青苗法、均输法、市易法以及募役法等一系列措施，广泛地采取与商品、货币、市场相联系的做法，促进了商品货币经济的发展。王安石变法法以免役钱换取了一定程度的人身自由，封建官府对农民的强制驱使变成了单纯的货币关系。从历史发展的进程来看，纳钱免役，雇佣计钱，都普遍的促进雇佣关系和商品货币经济的发展，从而使农民对封建国家人身依附关系的削弱，对封建社会自然经济起着瓦解和破坏作用，这是具有深远历史意义的。

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[13] 龚延明.两宋官制源流变迁[J].西南师范大学学报（哲学社会科学版），1992（3）.

注释：

① 《文献通考·官制总序》

② 《宋史纪事本末·卷三十九·元丰官制》

③ 《新唐书·志三十六·百官一》

④ 《续资治通鉴长编·卷五·乾德二年·甲子》

⑤ 《宋史·志第一百一十四·职官一》

⑥ 《宋史·志第一百一十四·职官一》卷一百六十一

⑦ 《续资治通鉴长编·卷十四·开宝六年·癸酉》

⑧ 《宋史·志第一百一十四·职官一》卷一百六十一

⑨ 《宋史·列传第四十·吕端》卷二百八十

⑩ 《宋史·列传第七十三·范仲淹》卷三百一十四

B11 《续资治通鉴长编》卷一百四十三

B12 《宋史·列传第八十六·王安石》卷三百二十七

B13 《续资治通鉴》卷六十六