刑事不起诉与后续行政处罚衔接

姚彩云　刘冰柯　王乐

摘 要 不起诉是刑事案件的一种结案方式。在司法实践中，案件被做出不起诉处理之后，其与后续行政处罚衔接问题普遍没有得到重视，这可能导致相关的法律规定被架空。本文梳理了当前不起诉案件后续行政处罚存在的问题，并提出相应的解决方案。

关键词 不起诉 行政处罚 衔接

作者简介：姚彩云，北京市人民检察院第二分院，硕士研究生，研究方向：中国刑法学；刘冰柯，广东省公安厅，硕士研究生，研究方向：中国刑法学；王乐，中国人民解放军装甲兵工程学院，硕士研究生，研究方向：哲学。

中图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-135-02

近年来，不起诉案件数量总体呈现不断上升的趋势，以某基层检察院为例，2012年不起诉总人数为92人，2013年上升至134人，同比上升45.65%。随着不起诉案件总量的不断增长，需要给予后续行政处罚的不起诉案件数量也在相应增加，但在司法实践中，这一问题却普遍被忽视。《最高人民检察院人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零九条第二款规定，对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的，人民检察院应当提出检察意见，连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理，并要求有关主管机关及时通报处理情况。①在当前的司法实践中，很多案件作出不起诉处理后，仅仅是简单地对被不起诉人解除强制措施，忽视了应该给予其相应的后续行政处罚。而这种疏漏很容易导致相关的法律规定被架空，削弱刑法的打击犯罪功能，不利于保护社会的安宁和公民的生命财产安全。

一、当前不起诉案件后续行政处罚的现状及存在的问题

对于不起诉案件，司法实践中公安机关往往采取两种终局处理方式：一是收到不起诉决定书后，对被不起诉人进行“倒裁”，即作出相应的行政处罚，一般是处以行政拘留，由于被不起诉人已经在前期的侦查阶段或审查起诉阶段被羁押，故不需要对被不起诉人再进行拘留。二是收到不起诉决定书后，即解除被不起诉人强制措施，不再对被不起诉人进行任何处理。在实际操作中，大部分公安机关采取的是第二种处理方式，只有少数情况会采取第一种处理方式。显然，第二种处理方式由于欠缺了对被不起诉人的行政处罚决定，会导致刑事处罚和行政处罚衔接上出现漏洞，从而可能引发放纵犯罪的风险。这种风险主要表现在两个方面，一是部分犯罪的入罪标准规定受过行政处罚的，入罪数额、次数等标准降低或不予考虑数额、次数等直接入罪，二是部分犯罪的量刑要求规定，受过行政处罚是法定刑升格或从重处罚的条件。因此，不给予被不起诉人应该给予的行政处罚，将会对后续行为的入罪和量刑产生重大影响。

受过行政处罚会对后续行为入罪标准产生影响的罪名主要有：盗窃罪、抢夺罪、开设赌场罪、提供虚假证明文件罪、非法转让、倒卖土地使用权罪、串通投标罪、虚假广告罪、逃税罪、高利转贷罪、虚报注册资本罪、非法行医罪、寻衅滋事罪、非法经营罪、容留他人吸毒罪、非法种植毒品原植物罪、虚开增值税专用发票罪。其一，入罪数额标准降低百分之五十的有五个罪名，盗窃罪（一年内因盗窃被行政处罚一次以上）、抢夺罪（因抢夺或哄抢一年内被行政处罚一次以上）、敲诈勒索罪（一年内因敲诈勒索被行政处罚一次以上），开设赌场罪（两年内因开设赌场被行政处罚一次以上），非法经营罪（非法生产、销售食盐被行政处罚两次以上）；其二，降低入罪条件，只要因实施同种行为受过行政处罚，再实施类似行为即可入罪，共有12个罪名，诽谤罪（因诽谤被行政处罚两次以上）、容留他人吸毒罪（因容留他人吸毒被行政处罚一次以上）、非法种植毒品原植物罪（因非法种植毒品原植物受过一次以上行政处罚）、虚报注册资本罪（两年内因虚报注册资本被行政处罚两次以上）、虚假出资、抽逃出资罪（两年内因虚假出资、抽逃出资被行政处罚两次以上）、虚假广告罪（两年内因虚假广告被行政处罚两次以上）、非法经营罪（两年内因下列行为被行政处罚两次以上：非法销售或以销售为目的储存、运输烟花、爆竹，生产、销售“伪基站”，非法生产的、销售赌博机，生产、销售食盐，出版、印刷、复制、发行非法出版物，非法从事出版物的出版、印刷、复制、发行业务，非法经营国际电信业务或涉港澳台电信业务，从事其他非法经营活动）、串通投标罪（两年内因串通投标被行政处罚两次以上）、提供虚假证明文件罪（二年内因提供虚假证明文件被行政处罚两次以上）、虚开增值税专用发票罪（五年内因虚开增值税专用发票被行政处罚两次以上）、虚开发票罪（五年内因虚开发票被行政处罚两次以上）、非法转让、倒卖土地使用权罪（因非法转让、倒卖土地使用權被行政处罚一次以上）；其三、降低其他入罪条件的有逃税罪（五年内因逃税被行政处罚二次以上，又逃税五万元以上，且占各税种应纳税总额百分之十以上）、寻衅滋事罪（因婚变、家庭、邻里、债务等纠纷，实施殴打、辱骂、恐吓或损毁、占用他人财物的行为，经有关部门批评制止或处理处罚后，继续实施前列行为，破坏社会秩序的）。

受过行政处罚会对后续行为的量刑产生影响的罪名主要五个，包括危险驾罪，生产、销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒有害食品罪，开设赌场罪，非法经营罪。其一，危险驾驶罪，如果曾经因为酒后驾驶机动车被行政处罚，再实施危险驾驶行为应当对其从重处罚；其二，受过行政处罚为法定刑升格条件。即因为类似行为曾经被行政处罚，再实施此类行为的，法定刑予以升格处罚，包括生产销售不符合安全标准的食品罪，生产、销售有毒有害食品罪，开设赌场罪；其三，受过行政处罚后又实施类似行为的属于重点打击对象，对于曾经因为非法生产、销售、使用“伪基站”被予以行政处罚或刑罚处罚，再次实施生产、销售、使用“伪基站”设备的犯罪分子，应当作为打击重点并且予以严惩。

二、应当给予后续行政处罚的不起诉类型

应当给予后续行政处罚的情形主要有两种：一是被作出不起诉的行为本身应当给予后续的行政处罚；二是其他行为应当给予后续的行政处罚。

在法定不起诉、相对不起诉、存疑不起诉中被不起诉的行为本身均可能涉及应当给予后续行政处罚的情形。（1）法定不起诉中应给予后续行政处罚的情形。公安机关移送审查起诉后，检察机关在审查过程中发现行为不够入罪标准，不能构成犯罪，同时该行为应当评价为行政违法行为。如李某盗窃案中，在审查起诉阶段被盗物品经鉴定其价值为一千九百元，应该对该李某作出法定不起诉，但在作出不起诉决定后有关的公安机关应该对李某予以行政处罚。（2）相对不起诉中应给予后续行政处罚的情形。检察机关在审查起诉后认为，被不起诉人的行为构成犯罪，但是情形轻微，依法可以不予刑罚处罚或免除处罚。在此种情况下，行为虽然被作出相对不起诉处理，如果需要给予行政处罚的，相关部门应当依法对被不起诉人给予行政处罚。如贾某销售有毒、有害食品案中，贾某犯罪未遂，且系初犯，能够如实供述所犯罪行，依法对贾某作出相对不起诉处理，同时有关的食品安全监督管理部门应当给予贾某相应的行政处罚。（3）存疑不起诉中应给予后续行政处罚的情形。在移送审查起诉的事实中，只有部分行为有充分的证据予以证实，部分行为没有充分的证据予以证明，有证据证明的行为尚未达到入罪标准，但应当予以相应行政处罚的情形。如赵某盗窃案中，对于公安机关移送的三起盗窃事实中，仅有一起1500元的有充分的证据予以证明，另外两起事实是否是行为人实施的证据方面存在疑问，应当对赵某作出存疑不起诉，但在该案中对于能予以认定的1500元的事实，应当给予相应的行政处罚。

在有些案件中，还存在这样的情形，即行为人实施了多个行为，其中部分行为被作出不起诉处理，其他的违法行为亦应当给予行政处罚。如左某故意伤害案，左某殴打被害人后，又与朋友喝酒，酒后在歌厅寻衅滋事，毁损歌厅财物一千余元。经鉴定故意伤害的被害人伤情为轻伤，后因2014年实施新的伤情鉴定标准，被害人的伤情经补充鉴定为轻微伤。本案依法对左某故意伤害行为作出法定不起诉处理，同时需要对左某的寻衅滋事行为予以行政处罚。

三、规范不起诉案件后续行政处罚的建议

检察机关应当从完善自身的不起诉工作机制入手，制作统一的后续行政处罚审查表，与相关单位建立合理的信息流转机制，将后续行政处罚记录统一入档实现信息共享，从而弥补刑事处理与行政处理上衔接上的漏洞，进一步规范不起诉案件的办理。

（一）制作统一的后续行政处罚审查表

检察机关应当制作统一的后续行政处罚审查表，将会影响后续行为定罪量刑的所有罪名纳入其中，审查内容包括罪名、行政处罚主体、行政处罚种类、行政处罚结果反馈等。每个案件作出不起诉决定后，承办人应当对照审查表的要求进行审查，决定是否向有关机关提出检察建议，建议给予被不起诉人相应行政处罚。

（二）建立与相关单位的信息流转机制

检察机关应当与相关机关主要是公安机关、食品安全监督管理部门等单位建立合理的信息流转机制。在案件作出不起诉决定时，及时向有关单位提出检察建议，并要求该单位及时反馈处罚信息。

（三）統一管理不起诉案件后续行政处罚记录

对于不起诉案件有进行后续行政处罚的，检察机关在收到被不起诉人已经予以了相应的行政处罚的回馈信息后，对所有的这些行政处罚记录予以统一管理，并在日后其他案件中予以比对。

注释：

①人民检察院刑事诉讼规则.北京.中国检察出版社.2012.

参考文献：

[1]李立众.刑法一本通.北京.法律出版社.2013.

[2]刘志伟，魏昌东，吴江.刑事诉讼法一本通.北京.法律出版社.2013.

[3][德]克劳斯.罗克辛.刑事政策与刑法体系.北京.中国人民大学出版社.2011.

[4]苏铭翔，李美宽.刑事诉讼法.台湾.书泉出版社.2014.

[5]张明楷编.行为无价值论与结果无价值论.北京.北京大学出版社.2012.