城市化进程中促进失地农民就业的研究

栗智慧　尚珂

摘要：随着城镇化率的不断攀升，城市化进程中有一类群体也一直是社会各界关注的焦点，即失地农民。失去土地的他们面临着种田无地、就业无岗、低保无份的尴尬处境。由于当前我国经济发展不平衡等各种因素，仅依靠政府财政容纳这个群体很难实现，实现稳妥就业才是提高生活水平和保证社会和谐稳定的根本途径。近年来各级政府在解决农村劳动力就业方式中也在探索着、实践着，其中不乏成功的例子。文章主要通过介绍北京市各区在解决失地农民就业问题中的成功例子，总结出普遍适用于其它地区的方法经验供其他地区借鉴。

关键词：城市化；失地农民；就业方式；北京市

一、我国城市化进程中失地农民的总体现状

（一）城市化进程中失地农民的量化现状

目前，各地都加快了城市化进程，失地农民的人数每年在递增。根据第二次全国土地调查结果，2005年全国建设用地总规模为3192.24万公顷，2010年建设用地总规模2488.00万倾，预计到2020年底建设用地总规模为2665万公顷；从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩），较1996年调查时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。根据《全国土地利用总体规划纲要》，2000～2020 年这二十年间，我国占用耕地的面积将超过 5000多万亩，这就意味着我国失地农民的数量和规模将继续增大。按照人地比例计算，目前我国失地农民的人数高达8000 万人，据预计，到2030 年我国失地农民将增加到 1.1 亿人。

根据《中国城市发展报告2012》显示，截至2012年年末，全国共有设市城市658个，建制镇数量增加至19881个；2013年底全国建制镇已达20600个，其中县城1660个，非农业人口约1.5亿人。从人口来看，城市化水平也从 2001 年的37.66%提高到 2012 年的53.5%，年均增长 0.89%。 2011 年中国城镇人口首次超过农村人口，2012年末，城镇人口比例达到了53.7%。根据我国城市化水平每提高1%则需要占用耕地约12.7万公顷的实际情况，据国土资源部调查显示，2006～2010年，短短的5年时间，全国净减少耕地共6800万亩，平均每年减少1300多万亩。按照世界上每1平方公里土地至多承载平均1万城镇人口的要求，每征收失去一亩耕地，就产生 1.5 个失地农民。

（二）城市化进程中农村劳动力就业问题出现的必然性

随着城市化进程的加快，各种用地需求大量增加，征用农业用地的力度越来越大，更多的农民失去土地成为“类城市人”，他们失去了原有可供自己支配的土地，再加上农业户口非农化后大部分还没有纳入到城镇社保体系，由此更加催生了“失地农民”群体。

这些“类城市人”从土地解放出来后，游离于城市和农村之间，表面上成了城市居民，但实质是他们成为城市化进程中的弱势群体，由此引发的矛盾已经严重影响了社会经济发展和社会和谐稳定。现行的对失地农民的安置途径因无法有效保障就业容量而使农民在失地后失业成为必然。失地与失业之间存在着必然联系。因此，城市化进程中农村劳动力就业问题也就成为偶然中的必然。

二、失地农民就业面临的主要困境

（一）自身能力与职业技能偏低

目前，农民一直是社会阶层中的底层，不仅收入低，更重要的是因为受教育程度低、自身素质低，导致职业技能程度不高。接受过培训的人员大多停留在短期的培训层面。在失去土地后，他们自身的文化水平也无法满足就业岗位的需要，造成供需之间结构性矛盾。

（二）非工资性收入对失地农民就业产生消极影响

处于城乡结合部的地区，由于农村劳动力有房屋出租、拆迁款等非工资性收入，生活压力不是很大，对找工作的意愿并不迫切或者说对工资收入没有太迫切的需求。而“城中村”是外来人员的主要聚集地，这也促进了房屋租赁产业的迅猛发展。据调查，北京市农民房屋租赁年收入均达3.5万元；对于已经被拆迁的农村劳动力，往往能一次性获得数百万的补偿，稳定的租赁收入及补偿款在一定程度上阻碍他们的就业期望。

（三）对政府过度依赖，消弱了就业积极性

在这个过程中，政府无意中成了失地农民不愿外出就业的温床。政府首先帮助农村劳动力择业就业，实在无法就业的，政府创造公益性岗位，再无法安置的政府发放低保。政府的帮扶行为无意中滋长了懒散的习惯。在促进就业过程中，政府更加注重高福利的包养型就业，实地农民把希望大都寄予政府安排。

（四）就业岗位数量增长和失地农民数量增长速度不相匹配

在城乡一体化进程中，随着建筑物的拆除，乡村集体经济组织和位于地区的企业大批搬迁、关闭，对农村劳动力就业产生了影响。即使有新的企业进驻，但也需要有相当长一段过渡期，在此期间，缺乏足够的产业支撑农村劳动力的就业需求。

（五）择业观念限制本地失地农民就业

从就业观念来看，农村劳动力择业观念有偏差，心态不成熟，期望值高等因素影响就业意愿，市场提供的就业岗位很难满足他们的要求；从家庭因素来看，很多家中需要有人进行日常照料，这些因素都限制他们的就业。

（六）政策问题

对于失地农民就业问题，各地政府都出台了一系列政策，从施行过程看都严重违背政策制定的初衷。從农民就业角度来看，政策自身不足也成了他们顺利就业的障碍。一是转移就业补贴金额设置不灵活，不能符合社会经济发展。比如，政策规定的转移就业补贴金额都是固定的，没有提升空间；二是社保补贴乡村承担部分的资金来源渠道问题。政策中乡村承担的资金来源渠道不统一造成了享受政策不平衡，不仅延误拨款时间，金额也大大缩水。

三、北京市各区促进失地农民就业的成功实践分析

下面主要对北京市几个地区在促进失地农民就业上的成功经验进行介绍。

（一）着重突出政府的主导作用

政府除了要创造宽松的环境外，主导作用更为直接，通过颁布政策或制定规划方案促进失地农民就业。朝阳区属于典型的城乡结合部。近年来为妥善解决失地农民就业问题，朝阳区政府出台了一系列政策。2007年底出台《朝阳区鼓励农村劳动力转移就业奖励办法》（朝政法[2007]26号），主要内容为：补贴给用人单位的社会保险补贴和补贴给农村劳动力个人的转移就业补贴两部分。此外，在26号文实施过程中不断完善和补充配套政策，2008年初制定了《朝阳区鼓励农村劳动力转移就业奖励办法实施细则》，明确了26号文的具体细则；2008年6月，根据执行过程中发现的问题，出台了《关于<朝阳区鼓励农村劳动力转移就业奖励办法实施细则>的补充通知》；2009年6月，又出台了《朝阳区鼓励农村劳动力转移就业奖励办法实施细则》（朝劳社[2009]182号），此文件将给予单位的社会保险补贴标准提高到城镇职工社保水平，打破了社保城乡二元化的分割。在26号文实施的第一个三年周期里，朝阳区转移就业劳动力占户籍劳动力人口比例增长10.93%。2013年以来，朝阳区相继出台了《朝阳区建设绿色公益性就业组织试点实施方案》和《朝阳区关于进一步促进农村劳动力实现就业的评审奖励办法》。截止8月底，城镇登记失业人员实现就业15792人，就业率达53.41%。

（二）拓宽公共服务范围，推动均衡就业

丰台区分为河东、河西两个部分，但河西地区经济欠发达，就业形势长期失衡。结合本区特点，为统筹做好城乡劳动力就业，丰台区采取了拓宽公共服务范围为重点，推动地区均衡就业为理念的地区城乡劳动力就业模式。

首先，公共服务方面。第一，拓宽就业渠道。依托绿色生态建设、公共管理服务等开发公益性就业岗位数量。联合区环卫、公交、园林等部门，开发适合农村劳动力就业的岗位；开通就业夜班车，实现就业援助由送岗到人向送人到岗转变。河西区发展的田园生活体验、农家院等生态观光旅游为特色的项目，帮助农村劳动力就近就地实现就业。第二，推行技能培训，提升劳动者就业能力。结合新形势，推行1+X培训模式（1代表国家职业标准，X是为适应区域经济发展的需要），满足企业对劳动者多元化的要求，逐步化解就业结构性矛盾；围绕绿色生态发展带和平原造林重大项目，建立市绿色公共实训基地，加快区域职业技能实训基地建设。从课程设置、培训鉴定标准、师资队伍建设、培训模式等方面不断提升劳动者就业能力，推进“订单式”、“定向式”、“定岗式”培训。2012年培训后失地农民就业率达75%。

其次，建立区、镇、村三位一体的就业平台。一是建立河西地区公共就业服务中心。优化区级公共就业服务机构建设，建立职业指导室，组建职业指导讲师团，指导基层公共就业服务平台开展ISO9000质量体系建设。二是建立乡镇就业管理服务中心。在乡镇成立就业管理服务中心，将就业优惠政策的宣传指导、职业指导及职业介绍等职能下发到街道、乡镇。建立和完善绩效考核机制，从工程、结果和对象三方面客观评价就业促进工作，为农村劳动力提供精细化就业服务。三是推进农村劳动力就业服务站建设。对社区、村公共服务业内容进行细化分解，深化服务项目，规范运行模式，为辖区失地农民提供便捷就业服务。

（三）促進绿色产业带动农村劳动力

昌平区气候适宜，为农业生产提供了非常有利的条件。所以，昌平区政府始终坚持在生态建设中吸纳就业、在绿色资源中促进就业、在发展林业产业中拉动就业的理念，努力实现区域农村劳动力的绿色就业。

2011年，都市型现代农业总收入达到14.3亿元，促进6.4万人实现就业。昌平区大力发展都市型现代农业集群，具体内容如下：①“一花三果”特色农业。这是昌平区都市型现代农业的代表。②观光休闲农业：全力打造观光休闲农业，推动乡村民俗旅游业发展，直接促进农村从业人员1.9万人。③种养业：随着科学技术的快速发展，种养技术逐渐成熟，该产业促进近万农民实现就业。④其他：积极发展山区林特色产业，促进近2000名农民就业增收600万元；此外，发展特色家禽养殖，带动近1000名农民就业。

其次，昌平区实施平原造林工程。通过实施大面积造林工程，目前全区已经吸纳农民参加造林绿化和林地的养护管理等岗位就业，解决了近2万农民就业。

目前全区共有公益性绿色岗位34种，安置农民劳动力2.3万人，涉及资源管护、环境保护等多个行业和领域。其中，保洁保绿、垃圾处理等直接性岗位就业1.1万人，环境保护服务、资源综合利用等间接性绿色岗位就业1.2万人。

（四）传承地区文化精神，以文化创意产业促就业

随着人们生活水平的提高，公众对于精神文化的需求与日俱增。于是，迅速崛起的创意产业成为提高地方软实力、竞争力的重要手段。

北京作为中国的首都，在国际发展潮流的带动下，依托深厚的文化底蕴和开放的人文环境，已经走上文化创意产业之路。而地处城中心的东城区正是以此为契机，利用文化资源环境优势大力发展文化创意产业，创造岗位、带动就业。到目前为止，已建成以雍和园文化创意产业集聚区、国子监文化展区和南锣鼓巷四合院休闲文化区为代表，南有前门历史文化展示区等文化创意产业集聚区，大大小小的示范基地和特色街区分布其中。该产业创造了大量岗位以解决城区就业压力，从业人员约有七、八万人。

四、对促进我国城市化进程中农村劳动力就业的对策建议

针对我国城市化进程中失地农民就业现状和存在的问题，要促进这部分群体顺利就业，就需要坚持政府主导、社会各方积极参与和个人提升的方针，为今后越来越多的失地农民提供就业支撑。

（一）不断完善就业政策体系

加强政策促进就业。坚持统筹城乡就业力度，深入调研城乡平等就业政策，加大鼓励用人单位招用农村劳动力的社会保险补贴、岗位补贴政策实施，促进农村劳动力“离乡离土”转移就业的就业奖励政策等，形成市、区、乡镇多层次积极就业政策体系。

首先，加强补贴型政策、扶持型政策等，发挥政策的引导作用；其次，使城乡促进就业政策趋于一致，根据不同群体特点建立完善机制使其能够随着就业形势的变化，有目的、分层次的促进就业；再次要积极引导用人单位奖励性就业，鼓励用人单位优先招聘本区失地农民。

（二）多方位提升农村劳动者就业素质

建立以职业技能培训管理中心为主，以职业技能培训学校为补充的职业培训体系。通过提升办学层次、培训师资队伍等多项措施，全面改善劳动者的技能结构；其次，增加技能培训的资金投入。政府整合培训资源，大力发展校企联合办学，形成资源共享；最后，有针对性地抓好培训。按照就业需求设置专业，对劳动力进行分类培训。

（三）完善公共就业服务体系，拓宽绿色就业渠道

全面加强针对失地农民的公共服务，可以从以下四大平台出发：一是打造社区服务平台。依托网络化社会服务平台，将失地农民就业工作纳入社区服务站工作，上级主管领导亲自帮扶指导农民再就业；二是打造培训平台。联合职业技术培训学校推进职业技能、岗位技能和创业培训，实现自身素质提升；三是打造宣传平台。宣传就业政策，提供就业信息，有针对性的做宣传引导工作，转变就业观念；四是打造监督平台。加强全社会对政策监督和对工作人员监管。

拓宽绿色就业渠道可以从以下两点入手：一是建立部门联动工作机制。促进项目建设与就业安置相结合、岗位开发与就业服务相结合、项目审批与岗位需求相结合；二是加强绿色就业基层平台建设，充分利用基层地理优势。

（四）调动社会各方积极性，充分挖掘就业岗位

一是与企业建立区域协作，签订空岗信息通报协议书，多渠道挖掘就業岗位，及时了解空岗信息；二是结合当地经济特点和比较优势，以地方政府为主导。大力发展以休闲农业、生态农业、设施农业为主体的现代农业，建立生产、销售、休闲、旅游为一体的特色体系；还要结合各地区产业结构和区域发展特色，依托文化创意等产业大力开发就业岗位；三是部门联动发展社区服务业，开发与居民生活密切相关的服务项目，鼓励灵活就业；四是拉大社会公益性就业等各类实现就业的农村劳动力在工资待遇等方面的差距，合理引导失地农民实现不同层次的就业。

（五）加强统筹，落实责任

各级相关部门要加强对农村劳动力就业工作的关注度，把扩大就业作为经济和社会发展的重要目标。不仅注重制度建设，建立就业长效机制，更要统筹就业资源，结合区域经济发展和产业结构调整方向，扩大农村劳动力就业规模。此外，不断强化区级层面各部门对政策的宣传引导，推进政策贯彻实施。

参考文献：

[1]胡晓登.失地农民问题与地方政府利益机制研究[M].上海：上海社会科学院出版社，2007.

[2]陈美荣.城市化过程中的失地农民就业问题探讨[J].现代商业，2007（13）.

[3]刘先莉，蒋志强.失地农民就业面临的挑战与出路[J].安徽农业科学，2007（30）.

（作者单位：栗智慧，北京物资学院研究生部；尚珂，北京物资学院劳动科学与法律学院）