论我国合作金融行业组织体系的法律重构

摘 要：

我国合作金融的发展亟需有效的行业组织。当前合作金融行业组织运行中的重重问题，要求从行业组织的模式和行业组织制度两个方面对我国合作金融行业组织体系进行法律重构。对于合作金融行业组织的模式，我国既要选择能满足行业组织成员自由选择需求和行业组织整体能力积聚需求的混合结构模式，又要在行业组织的具体组织形式上选择合作制组织形式，并由法律对这两种模式进行重构。对于合作金融行业组织制度，法律重构的重心主要在于对合作金融行业组织的设立、成员加入与退出、代表产生和多票权等制度进行设计。

关键词：合作金融；行业组织；体系；法律

中图分类号：DF4138

文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2014.05.07

一、选题缘起：我国合作金融亟需有效的行业组织

我国合作金融事业一直发展得不理想。始于1951年的农村信用合作社，在公权力的干涉和不当影响下，从来就未很好地实行过合作制

从1951年至1957年间，农信社的合作制原则得到承认但行使不充分；从1958年至1960年间，人民公社化的政社合一模式使农信社的合作制属性丧失殆尽；从1960年到1978年间，农信社得到调整恢复但一直受到国家银行的严格管理；1979年，国务院恢复中国农业银行，农信社成为农业银行的基层机构；1996年，农信社与中国农业银行脱离行政隶属关系，但农信社的合作社制名存实亡，连最基本的“民主的社员控制原则”都不能坚持。（参见：张德峰.农村信用合作社：民主困境与法律突围[J].政法论坛，2011，（6）：96-106.）有学者甚至指出，我国“农信社从它诞生之日起就从来没有真正实行过合作制”。（参见：李剑阁.农民就业、农村金融和医疗卫生事业问题的几点意见[G]//吴敬琏.比较：第7辑.北京：中信出版社，2003：45.）；起步于20世纪70年代末，曾于1993年在绝大多数县（市）普遍设立的城市信用合作社，因背离合作制原则和为广大中小企业及居民服务的宗旨，已被逐步改造为城市商业银行

随着2012年4月全国最后一家城市信用社——宁波象山县绿叶城市信用社——改制为城市商业银行，城市信用社正式退出历史舞台。；兴起于20世纪80年代，曾在全国2万多个乡镇4万多个行政村广泛建立的农村合作基金会，同样因违背互助合作宗旨（特别是1998年普遍出现挤兑风波），于1999年被国务院发文取缔；2007年，银监会发布《农村资金互助社管理暂行规定》，开始推行农村资金互助社，但在严格金融监管的不当影响下，互助社的发展缓慢

根据银监会公布的《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，其计划用三年时间完成161家农村资金互助社的组建，但截至2013年6月，全国获银监部门批准设立的互助社才49家。且经营状况不佳

关于农村资金互助社盈利少、亏损经营和无以为继的报道很多。早期报道如：2007年7月，作为全国第一家开业的乡镇级兴乐农村资金互助社亏损145978元，暂停贷款。（参见：傅航.全国第一家农村资金互助社暂停贷款背后[N].第一财经日报，2007-07-30（A06）.）近来报道如：海南省银监局批准成立的万宁市和乐镇和港农村资金互助社，其2012年亏损1570元，2013年亏损33973元。（参见：海南：困境中生存的农村资金互助社[EB/OL].[2014-03-27].http：//www.moa.gov.cn/ztzl/bxwhdy/gongzdt/201403/t20140327_3830238.htm.）；近年来，由地方政府批准设立的各种农民资金互助合作组织，则由于经营不善和监管不力等多重原因，倒闭、挤兑风波频发[1]。

我国合作金融事业的失败历史与困境现实必然引发人们的反思：对于外部力量（尤其是公权力）对合作金融组织的干涉和不当影响，是否有主体可以帮助他们予以抵制？对于合作金融组织应当享有的权利和从外部获得的帮助，是否有主体可以帮助他们争取？对于合作金融组织因知识、资金、技术、能力等方面原因导致的经营管理不善问题，是否有主体可以通过提供教育、培训、指导、帮助予以解决？对于合作金融组织偏离合作制的行为，是否有主体能弥补政府监管的不足并予以有效防控？如果存在一个这样的有效主体，我国城市信用合作社和农村合作基金会可能不会绝迹；我国农信社、农村资金互助社和各种农民资金互助合作组织，其发展中面临的问题可能不会如此严重；其他形式的合作金融组织，在我国也可能更为多样且发展得很好。

在合作金融事业发展得良好的国家和地区，如德、日、美、瑞、加、澳和我国台湾地区，满足上述要求的主体都无一例外地存在——它们就是合作金融行业组织（如行业协会、联社或联盟等）——在行业内部，行业组织依据章程的规定，为成员社及其社员提供教育、培训、指导和帮助，提升社员的合作自觉、精神与意识，提高社员和合作组织的经营管理能力，解决合作组织的困难（如通过资金调剂），防止合作组织对合作制的偏离，从而促进、保障合作金融事业的健康发展；在行业外部，行业组织通过沟通、协调和游说等活动，为成员社及其社员争取权益和抵制来自外部的侵犯。在立法的支撑下，这些符合各国（地区）合作金融发展规律的行业组织，功能健全、制度完善、运行有效，在合作金融事业的发展中功不可没，有的甚至发挥了关键性的作用。

例如，20世纪70年代以来，在美国信用社协会的努力下，一系列有利于信用社发展的法案陆续出台。同时，信用社协会也多次帮助成员成功抵制来自银行家协会（American Bankers Association， ABA）要求国会对信用社征税的挑战，1985年12月，众议院再次决定保留信用社的免税权。（参见：史纪良.美国信用合作社管理[M].北京：中国金融出版社，2000：168-170，278-279.）

今天，行业组织在我国合作金融领域并非完全缺位，但我国合作金融事业的失败历史与困境现实足以表明——运行有效的合作金融行业组织在我国从来就不存在！大力发展合作金融已成为我国当前的明确目标

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“鼓励农村发展合作经济”，2014年1月19日中共中央 国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要“发展新型农村合作金融组织”。，为避免我国合作金融组织重蹈城市信用合作社和农村基金会的覆辙，摆脱我国合作金融事业当前的发展困境，促进合作金融事业的发展，借鉴域外经验，在我国构建运行有效的合作金融行业组织势在必行。基于此，本文以法律为主要视角，拟对我国合作金融行业组织体系为什么需要法律重构、运行有效的合作金融行业组织体系如何重构等问题进行探讨。

二、我国合作金融行业组织体系法律重构的必要性

（一）我国合作金融行业组织运行中存在的问题

我国合作金融领域也存在一些行业组织，但其运行中的问题重重：

一方面，地方性行业组织的一元化、行政化与功能异化。（1）所谓“一元化”，是指在地方层面，我国当前仅农信社系统组建了省级信用联社，其他合作金融组织并无相应的行业组织。（2）所谓“行政化”，是指省级信用联社行使部分政府管理职能。2003年，根据《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》（国发[2003]15号）关于“将信用社的管理交由地方政府负责”和省政府“指导本地区信用社加强自律性管理，督促信用社依法选举领导班子和聘用主要管理人员”的规定，各省纷纷组建省级信用联社：省级政府授权省联社代表其行使管理职能，省联社主任由省政府推荐任命，省联社再控制县（区）联社，后者再任命基层管理人员。由此，整个组织系统的组建程序正好与行业组织应该的程序——从基层社到联社实行由下到上的参股和选举——颠倒过来，各层级信用社之间变成行政隶属关系，省联社也就变异为政府的组织。（3）所谓“功能异化”，是指省联社不能真正代表合作金融组织的利益。除了作为政府的代表，省联社也是商业银行利益的代表。根据银监会发布的《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发[2003]14号）第2条

第2条：省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。，省联社的成员还包括农村合作银行和农村商业银行，这两者都不是真正的合作制组织，而是商业银行。因此，当合作金融组织同政府、商业银行之间存在利益冲突的时候，省联社就不可能真正代表合作金融组织的利益。

另一方面，全国性行业组织的一元化与功能残缺。2005年12月26日，中国银行业协会农村合作金融工作委员会成立，这一事件被称为中国“农村合作金融有了行业自律组织”的标志[2]。但是，该行业组织的问题同样严重。（1）金融工作委员会也存在“一元化”的问题，根据《农村合作金融工作委员会工作规则》第3条，其会员为“各省（自治区、直辖市）农村合作金融机构（包括农村信用社联合社、农村合作银行、农村商业银行）”，即真正属于合作制的会员只有农信社一种。（2）委员会远不具备一个行业组织应当具有的功能。例如，合作制成员的“一元化”（即仅为农信社）意味着其作为合作金融组织利益代表的广泛性不足；又如，成员结构中的非合作制组织的存在使其不能真正代表合作金融组织的利益；再如，委员会本身的社团法人定位（不能在内部开展业务）限制了其为成员社提供帮助的能力等。

（二）我国合作金融行业组织体系的法律重构需求

上文分析表明，我国合作金融行业组织运行中存在的问题，集中体现在合作金融行业组织的成员单一、行业组织的自治能力羸弱、功能残缺与异化几个方面。这些问题不仅仅是微观合作金融行业组织本身的问题，更是整个合作金融行业组织体系的问题，这种体系性问题使得具体的行业组织形同虚设，应有功能无法有效发挥。因此，要在我国建立有效的合作金融行业组织，仅从合作金融行业组织本身入手远远不够，更需要对整个合作金融行业组织体系进行重构——既需要从宏观上对我国合作金融行业组织的模式作出选择，又需要从微观上对合作金融行业组织的各种具体制度进行设计。在此过程中，法律的作用不可或缺。

1.社员组建合作金融行业组织的权利需要法律予以确认

在与自然和其他竞争者的生存、发展斗争和竞争中处于弱势地位的个体，只有通过互助合作才能存活或过得更好，合作社就是个体为改变自身弱势地位和实现人的生存与发展而联合起来进行互助合作的组织形式，合作金融组织同样如此。但是，如果一个合作组织之内的社员通过互助合作仍然不能（很好地）改变自身以及他们群体在与自然和其他竞争者的斗争与竞争中的弱势地位，他们便需要扩大互助合作的范围，与同为弱者的其他合作组织社员进行互助合作，即外部联合，其形式包括联合（协同一致）、兼并、组建行业组织等。在域外，农业合作社之间的联合、兼并已成为一种普遍的现象[3]；至于行业组织，凡有合作社之处，就有行业组织。可见，行业组织的产生实因社员外部互助合作的需要，正如我国台湾地区学者李锡勋先生所言，“互助的力量愈大，事业的范围愈广，成功的可能性也愈多……为扩大合作事业的范围，与加强其成功的可能性，只有在一个合作社与其他合作社间，互助协力，以求其事业的扩大，与补助单位社活动力量所不及。换句话说，只有以团体的力量，补助个人力量的不足，发挥其在经济方面组织化的效用，以为其社员做种种服务。因此，为充分发挥互助合作的精神，只有实行合作社的联合。合作社的联合体，是由于这种需要而产生。”[4]197但是，社员的外部联合诉求要成为现实，通常需要法律对社员的该种权利（社员的外部联合权）予以确认。

从域外实践看，有的国家通过对公民（社员）结社自由权和契约自由权的法律确认，实现对社员外部联合权的确认，如丹麦、德国和美国。在具体形式上，则体现为对行业组织章程效力的法律确认。在其他国家和地区，则采取合作社立法的形式。例如，《瑞士债法典》第921条[条件]规定：“三个或者三个以上的合作社即可组成合作社协会，依照合作社的组织形式予以组织管理。”《独联体成员国合作社及其联社模范法》第22条[合作社联社的活动原则]第1款规定：“合作社联社的组建以自愿为基础，以协调、保护合作社利益，促进活动开展的有利环境形成，提供帮助，组织满足合作社组建目标的联合行动，提供信息、法律和其他服务为目的。”《越南社会主义共和国合作社法》第49条[合作社同盟]第1款规定：“合作社、合作社联合体可以在其兼营领域中建立合作社同盟或建立分属不同行业的全体合作社同盟。”第2款规定：“合作社同盟是非政府组织。其依法代表和保护合作社和合作社联合体的合法权益；为合作社的发展开展宣传活动；提供建议；为盟员合作社、合作社联合体提供服务和帮助；参与制定有关合作社的政策和法律，并在其国内和国外联合体成员的协同和经营关系中代表合作社和合作社联合体。”《日本农业协同组合法》第73条-2[目的]规定：“农业协同组合中央会（以下简称中央会）以谋求组合的健全发展为目的。”我国台湾地区“合作社法”第66条[联合社设立要件、目的、种类及其设立限制]第1款也规定：“二以上之合作社或合作社联合社，因区域上或业务上之关系，得设立合作社联合社。”

2.合作金融行业组织的设立、运行等活动需要法律予以调整

在当代社会，很少有主体可以完全游离于政治权威之外，绝大多数主体只有在经过主管机关登记公示后才能以法定的身份从事各种活动，合作金融行业组织同样如此。同时，在合作金融行业组织的运行过程中，其活动会涉及和影响多方主体的权益，甚至导致权益矛盾和冲突，这便需要法律对合作金融行业组织的设立、运行等活动进行调整。在丹麦、德国和美国这样的国家，行业组织的设立由专门法律调整，而行业组织的运行由章程调整，法律则确认章程的法律效力。在其他国家和地区，则以合作社立法的形式调整。例如，《日本农业协同组合法》第3章[农业协同组合中央会]，《瑞士债法典》第3编第29章第8节[合作社协会]，《越南社会主义共和国合作社法》第7章[合作社联合体、合作社同盟]，《独联体成员国合作社及其联社模范法》第6部分[合作社联社]，《澳大利亚新南威尔士州1992年合作社法》第66条[合作社联社的社员]、第67条[合作社联盟的社员]和第207条[联社和联盟董事的资格]，我国台湾地区“合作社法”第7章[合作社联合社]和单独制定的“省、县、市合作社联合社章程准则”等，均专门对合作制行业组织的设立和运行作了规定。

总之，我国合作金融行业组织运行中暴露出的问题表明，重构行业组织体系是必然的选择。在此过程中，法律的作用不可或缺：只有法律确认了社员的外部联合权，合作金融行业组织的组建才能成为可能；只有法律明确界定了合作金融行业组织的设立、运行等活动，合作金融行业组织才能真正组建起来，才能规范地运行。因此，就我国合作金融行业组织体系的重构而言，除需要法律对社员的外部联合权予以确认之外，无论是对所选择合作金融行业组织模式的打造，还是对合作金融行业组织具体制度的设计，均应当纳入法律的框架中。

三、我国合作金融行业组织模式的法律重构

据上文分析，我国合作金融行业组织体系的法律重构首先需要对行业组织的模式进行选择。“模式”，首先是指反映各行业组织相互关系的“结构模式”，当前有金字塔结构、平行结构和混合结构三种。同时，由于合作金融行业组织既可以采取协会制社团法人又可以采取合作制企业法人的组织形式，因此，“模式”还指行业组织所采取的“组织形式”。

（一）结构模式的选择及其法律构建

1. 结构模式的选择

根据基层合作金融组织、低层行业组织与高层行业组织之间关系的差别，可以将域外合作金融行业组织的结构模式分为三种：

一是金字塔模式。在这种模式下，基层合作金融组织只能先加入低层行业组织，再由后者加入到高层行业组织，即基层组织不能直接成为高层行业组织的成员。例如，德国的合作社联盟（含金融合作）自下而上分为三级组织结构：基层合作社、区域性合作社联盟、全国性合作社联盟。在一般情况下，社员在自愿、民主的基础上组织基层合作社，各基层合作社按区域组建区域性合作社联盟，各区域性合作社联盟再组建全国性的合作社组织[5]。

二是平行模式。在这种模式下，基层合作金融组织既可以加入低层行业组织，也可以加入高层行业组织，且各行业组织间不存在隶属关系。这种模式以美国为代表，其信用社行业协会包括三种形式：（1）州注册信用社全国协会（National Association of State Credit Union， NASCU），它是各州信用社的非营利性同业协会，由4000多家在州政府注册的信用社自愿参加组成。（2）联邦注册信用社全国协会（National Association of Federal Credit Union， NAFCU），它由联邦注册的7000多家信用社自愿组成。（3）全美信用社协会（Credit Union National Association， CUNA），它是美国所有信用社自愿参加的全国性行业协会组织[6]。由于各信用社可以在州（联邦）协会与全国协会两者之间自由选择加入，且NASCU、NAFCU和CUNA之间相对独立，无隶属和约束关系，因此可称之为平行模式。

三是混合模式。这种模式以日本为代表。根据《日本农业协同组合法》，信用合作属于农业协同组合的业务范围

根据《日本农业协同组合法》第10条[业务]的规定，组合可以进行下列业务的全部或一部分：（1）对组合员在业务上和生活上所必需的资金进行贷款；（2）接受组合员的存款和定期积金……。，农业协同组合的行业组织为农业协同组合中央会

《日本农业协同组合法》第73条-2[目的]：农业协同组合中央会（以下简称中央会）以谋求组合的健全发展为目的。第73条-9[业务]：一、中央会为达到其目的，从事下列各项业务：（1）对组合的组织、业务及经营的指导；（2）对组合的监察；（3）提供有关组合的教育和情报；（4）协同组合之间的联系，调解组合之间发生的纠纷；（5）对组合进行调查研究；（6）为达到中央会的目的而必须从事的业务……。，中央会又分为都、道、府、县

都、道、府、县是日本的行政区划，共有1都、1道、2府、43县：1都，即东京都，日本的政治、经济和文化等的中心；1道，即北海道，其开发比日本国内其他地方略晚；2府，即京都府和大阪府，关西地区的主要地方，是关西历史和经济的中心地带；43县，即除都、道、府以外，分布在日本全国的43个县。中央会和全国中央会。

《日本农业协同组合法》第73条-3[种类]：中央会分为都、道、府、县农业协同组合中央会（以下简称为都、道、府、县中央会）和全国农业协同组合中央会（以下简称为全国中央会）。

不过，同其他农业协同组合比较，合作金融行业组织在名称上稍有差异，其合作金融系统三级分别是市、町、村基层机构（组合），中层的信用农业协同联合会（信农联）以及中央政府的中央农林公库（农林中金）[7]。《日本农业协同组合法》规定以同一行政区域为地区的中央会只能有一个《日本农业协同组合法》第73条-7[地区]：一、都、道、府、县中央会以都、道、府、县行政区域为其地区，全国中央会以全国的行政区域为其地区。二、以同一行政区域为地区的中央会，只能有一个。

，各农业协同组合根据地区所属，既可以加入都、道、府、县中央会，也可以直接加入全国中央会，但都道府县中央会与全国中央会之间并非平行关系，相反，都、道、府、县中央会也是全国中央会的成员。 《日本农业协同组合法》第73条-12[会员的资格]：……二、具有都、道、府、县中央会正会员资格的，是以都、道、府、县中央会的地区之全部或者一部为其地区的组合……。四、具有全国中央会正会员资格的，是下列各项所列举者：（1）都、道、府、县中央会；（2）都、道、府、县中央会正会员的组合……。

可见，日本的基层合作金融组织，可以同时加入都、道、府、县中央会和全国中央会，与平行模式类似；但低层行业组织是高层行业组织的成员，则同于金字塔模式。

上述金字塔模式与平行模式各有优劣：（1）在成员选择自由方面。由于不同层级的行业组织在具体的业务范围、帮助方式、服务能力等方面均有差异，允许基层合作金融组织根据自身的需要选择加入——也可以同时加入——不同的行业组织，无疑对合作金融组织的发展更为有利。平行模式照顾到了各基层合作金融组织的自由选择意愿，而在金字塔模式下的成员社则受到限制。（2）在行业组织整体能力积聚方面。行业组织对内服务的能力和对外协调的能力同行业组织自身的规模呈正比，金字塔模式可以将全国（地区）的合作组织力量积聚起来，由下到上达到顶峰，而平行模式任由成员社选择加入则决定了其无法将所有基层合作组织的力量累积进来。显然，日本的混合模式吸收了两者的优点，值得我国借鉴。在混合模式下，我国的基层合作金融组织可以自由选择加入或同时加入各种层级的行业组织，且下级行业组织为上级行业组织的成员。前者满足成员选择自由的需要，后者满足行业组织整体能力积聚的需要。

2. 混合结构模式的法律构建

首先，混合结构模式要求实现合作金融行业组织的多元化。混合结构模式的突出优势就在于其既能满足成员选择自由的需要，又能满足行业组织整体能力积聚的需要。当前，我国的基层合作金融组织，除了农信社，还有银监会批准设立的农村资金互助社，地方政府批准设立的各种农民资金互助合作组织，随着我国合作金融事业的发展，将来还可能发展城市信用合作社以及单位内部的互助储蓄和贷款联合会等。虽然它们同为社员间的资金互助合作组织，但在业务范围、服务对象、信贷规模和风险管理方面均有很大的差异。因此，根据混合结构模式满足成员选择自由的要求，我国法律应当允许不同形式的基层合作金融组织设立不同形式的相应行业组织，即行业组织在种类上应当多样化。同时，行业组织的多样化也符合混合结构模式满足行业组织整体能力积聚的要求，因为行业组织的种类越多，其涵盖的基层合作金融组织的数量就越大，能够（可能）积聚的力量也就越大。

根据混合结构模式（满足成员选择自由需要和能力积聚需要）的要求，行业组织的“多元化”也包括行业组织的形式多样化——各基层合作金融组织既可以设立专业性行业组织（同质合作金融行业组织），也可以同其他基层合作组织（如农民专业合作社）一起设立综合性行业组织。域外以立法形式允许

基层合作金融组织根据业务的需要组建专业性或综合性行业组织，值得借鉴。例如，我国台湾地区“合作社法”第66条[联合社设立要件、目的、种类及其设立限制]第1款规定：“二以上之合作社或合作社联合社，因区域上或业务上之关系，得设立合作社联合社。”《越南社会主义共和国合作社法》第49条[合作社同盟]第1款规定：“合作社、合作社联合体可以在其兼营领域中建立合作社同盟或建立分属不同行业的全体合作社同盟。”前述根据“业务上的关系”和“分属不同行业”所组建的即为专业性行业组织，根据“区域上的关系”和“兼营领域”所组建的即为综合性行业组织。

其次，混合结构模式要求实现合作金融行业组织的复（多）层化。复层化是指行业组织从地方到中央分为多个不同的层次，复层化不仅可以满足成员对不同层级行业组织选择的需要，也是实现整个行业组织能力积聚的最终途径。为了实现行业组织的复层化，法律应从两个方面予以规定：（1）要求行业组织的组建，从基层合作金融组织开始，以层层入股方式组建低层行业组织，再到高层行业组织，直到全国性组织，以满足能力积聚的需要。（2）对于上述多层行业组织，允许基层合作金融组织跨越层级约束任意选择加入各种层级的行业组织，以满足成员选择的需要。对于后者，法律需要对成员资格作出特别规定——既赋予基层合作金融组织具有任何层级行业组织的成员资格，又赋予下级行业组织具有上级行业组织的成员资格。对此，日本的立法值得借鉴，《日本农业协同组合法》第73条-2[会员资格]第2款规定：“具有都、道、府、县中央会正会员资格的，是以都、道、府、县中央会的地区之全部或者一部为其地区的组合。”第4款规定：“具有全国中央会正会员资格的，是下列各项所列举者：（1）都、道、府、县中央会；（2）都、道、府、县中央会正会员的组合；（3）以跨越都、道、府、县行政区的区域为其地区的组合。”

（二）组织形式的选择及其法律构建

1. 组织形式的选择

大多数国家和地区的立法都将合作社行业组织（含合作金融行业组织）视为法人。如，《日本农业协同组合法》第73条-5[法人资格]规定“中央会为法人”。《独联体成员国合作社及其联社模范法》第22条[合作社联社的活动原则]第2款规定：“合作社联社为法人实体。可以从事同其组建目标不冲突的企业性活动。”我国台湾地区“合作社法”第67条[合作社联合社之法律性质]也规定：“合作社联合社为法人。”但是，作为法人的合作金融行业组织在组织形式上又有协会制社团法人和合作制企业法人之分。那么，我国合作金融行业组织在“组织形式”上该如何选择呢？本文认为，比较而言，合作制优于协会制。

第一，合作制符合合作金融行业组织的本质。合作金融行业组织产生于弱势社员增强其互助能力的需要，是社员在合作社内部互助不够的情况下向外部扩张的产物。从内部的互助合作到外部的互助合作，只是范围的扩大，其本质也即合作制并不应当改变。从域外看，除美国采取单一的协会制外，其他大多数国家和地区均采取合作制，如日本、瑞士、越南和我国台湾地区，即使在同时采取协会制与合作制的国家，在合作金融事业发展中发挥主要作用的还是合作制的行业组织，如德国的合作社联盟。实际上，美国的单一协会制只是其特定历史背景的产物——从起源看，美国信用社协会并非社员在信用社内部合作不够的情况下向外部联合的产物，在很大程度上是信用合作运动倡导者作用的产物1914年，费林等人在马萨诸塞组建了马萨诸塞信用社（Massachusetts Credits Union， MCU），它是现代信用社州协会的先驱。为了应对内外批评，费林和其他人决定建立一个新的组织，以新的强有力的姿态领导运动的发展，于是，就有了马萨诸塞信用社协会（Massachusetts Credit Union Association， MCUA）。1934年8月，来自21个州的52个信用社与会代表正式通过美国信用社协会（Credit Union National Association， CUNA）的章程和细则，1935年美国信用社协会正式成立。

，因而不可能发展出从基层社到低级行业组织再到高级行业组织的行业组织体系；从信用社的登记注册看，联邦与州的双轨注册制决定了美国信用社行业组织难以形成上下层级的关系；从各协会的产生时间顺序看，全美信用社协会成立在先（1934年），联邦注册信用社全国协会成立在后（1967年），州注册信用社全国协会最后成立（1965年），这与合作制的行业组织体系正好相反。

第二，协会制合作金融行业组织存在功能缺陷。作为社团法人，协会制行业组织不能在行业内部开展经济性业务（尤其是给成员社提供贷款）。对于以获取贷款服务为主要目的的社员而言，这种外部的联合并不能实现他们的根本目的，因而是一个重大的缺陷，而作为企业法人的合作制行业组织根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“合作社是自愿联合起来的人们通过联合所有民主控制的企业来满足他们共同的经济、社会与文化的需求与抱负的自治联合体。”则不受此限制。当然，这并非要否定协会制行业组织在我国的存在——事实上，我国当前已有中国银行业协会农村合作金融工作委员会这样的协会制合作金融行业组织，将来还会继续出现——它们对我国合作金融事业的发展有益无害，独立存在的价值不应当被否定。况且，由于它们同其他行业协会并无本质区别，均基于宪法的结社自由权，按照社团管理法设立，按照成员自定的章程运行，也基本上不需要对其进行专门的法律制度设计。

2. 合作制组织形式的法律构建

第一，立法明确合作金融行业组织须遵循合作制原则。通过这种方式，合作制基本原则

国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》确认了合作社的7条原则：自愿和开放的社员资格；民主的社员控制（含基层社的一人一票制）；社员的经济参与；自治与独立；教育、培训和告知；合作社之间的合作；关心社区。将自动适用于行业组织，由此保障行业组织的合作制法人性质不变。例如，《瑞士债法典》第921条[条件]规定：“三个或者三个以上的合作社即可组成合作社协会，依照合作社的组织形式予以组织管理。”我国台湾地区“合作社法”第72条[联合社准用合作社之规定]也规定：“除本章及法令别有规定外，本法关于合作社之规定，于合作社联合社准用之。”

第二，界定行业组织的业务范围。通过将行业组织的业务类型限制在合作制组织应有的业务范围内，保障行业组织的合作制性质不变。例如，根据《日本农业协同组合法》第73条-9[业务]的规定，中央会的业务包括：“一、中央会为达到其目的，从事下列各项业务：（一）对组合的组织、业务及经营的指导；（二）对组合的监察；（三）提供有关组合的教育和情报；（四）协调组合之间的联系，调解组合之间发生的纠纷；（五）对组合进行调查研究；（六）除上列各项业务之外，为达到中央会之目的而必须从事的业务。二、中央会可以就有关农协的事宜，向行政厅提出建议。”借鉴日本的经验，我国立法可以将合作金融行业组织的业务界定为：指导会员社制定内部管理制度；对会员社的业务经营、财务活动及内部管理进行辅导；组织会员社职工的培训教育；组织会员社之间的资金调剂与融通；对会员社进行监督检查；协调会员社之间的联系，调解会员社之间的纠纷；协调有关方面的关系，维护会员社的合法权益；组织经验交流和对外交往，提供各种信息咨询服务等。对于全国性行业组织，除上述业务外，还包括推动合作金融立法和国际交流合作等方面的业务。

四、我国合作金融行业组织制度的法律重构

在对我国合作金融行业组织的模式作出选择之后，法律重构的重心将转向具体制度的设计。从域外立法看，其对合作制行业组织制度的规定普遍较为简单。原因在于，行业组织与基层合作组织同为合作制，其一般制度当然适用基层合作组织的规定，因而仅需对行业组织的少数特殊性制度作出规定。我国合作金融行业组织制度的法律构建同样如此。

（一）合作金融行业组织设立制度

由于合作金融行业组织的创办与登记程序与基层合作组织的设立存在一定的差异，域外立法一般都对此予以专门规定，我国合作金融行业组织制度的法律重构同样如此。

首先，创办成员与创办大会。域外对创办成员的数量有不同要求，如《日本农业协同组合法》第73条-26[成立的手续]第3款规定：“发起人就成立都、道、府、县中央会问题召集创办大会，必须取得以所在地区域全部或者部分为其地区的组合总数的十分之一以上的同意；发起人就成立全国中央会问题召集创办大会，必须取得都、道、府、县中央会总数的三分之二以上的同意和以跨越都、道、府、县行政区的区域为其地区的组合总数的十分之一以上的同意。”由此可知，日本对中央会创办成员的数量要求很高。有的则规定较低，如我国台湾地区“合作社法”第66条[联合社设立要件、目的、种类及其设立限制]第1款规定为“二人以上”，《澳大利亚新南威尔士州1992年合作社法》第14条[供销合作社]、第15条[非供销合作社]也均规定“联社须有2个或更多的合作社”、“联盟须有2个或更多的联社”。本文认为，作为一种弱者联合自强的方式，行业组织的设立不应当强调创办成员的数量，况且，过高的数量要求也会限制行业组织的设立。例如，若我国乡镇的合作金融组织欲组建行业组织，但数量较少，则很可能就不能设立。因此，立法对创办成员的数量不应当设置限制，当然，既然为“行业组织”，至少也得有2个以上成员社。此外，立法对创办大会的通过规则也应当予以规定。从前述日本的立法可见，其采取的是部分创办成员通过原则。但本文认为，创办大会的重要内容之一就是通过行业组织章程，而章程本质上是当事人（创办成员）之间的协议，协议只有当事人意思表示一致才能成立，因此，应当采取一致通过原则。

其次，设立登记。从域外实践看，合作金融行业组织的设立登记要严于一般法人。如《越南社会主义共和国合作社法》第49条[合作社同盟]第3款规定：“中央合作社同盟应由国家总理认可；省级合作社同盟应由省人民委员会主席的决定认可。”《日本农业协同组合法》第73条-27[成立认可的申请]第1款规定：“发起人在创办大会开完之后，应及时地向主管大臣提交章程和事业计划，申请关于成立认可，不得拖延。”本文认为，对于以结社自由权为基础的弱者联合互助行为，立法对行业组织设立登记的规定不应当过于严格。负责企业（合作制行业组织为企业法人）登记的主管部门，对于符合合作制原则的行业组织，应当登记。

（二）成员加入与退出制度

根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“自愿和开放的社员资格”是合作社的基本原则之一。“个人入社自愿，退社自由；反之，强制组织或强制参加的，就不是合作社，至少不是名副其实的合作社。”[8]对合作制的行业组织而言，其同样要遵守“自愿和开放的社员资格”原则。但是，由于行业组织的成员中没有自然人而只有合作制组织（法人），因此，一些域外立法便对此类法人成员加入行业组织时如何体现“自愿和开放的社员资格”原则作出规定。

前文已提到，行业组织基于其成员社的社员扩大互助合作范围的需要而产生，因此，一个合作组织（成员社）是否同其他合作组织（成员社）联合组建行业组织，不应当由合作组织（成员社）这一拟制的主体来决定，而应当取决于合作组织（成员社）所属社员的意志。因此，立法对成员社加入和退出行业组织予以规定的核心，就在于确保成员社加入或退出行业组织时已取得其自身成员的同意。例如，我国台湾地区“合作社法”第68条[参加或退出联合社之程序]规定：“合作社之入社或退社，应经各该合作社社员大会之决议。合作社联合社之入社或退社，应经各该联合社代表大会之决议。”在我国合作金融行业组织制度的法律构建过程中，立法也有必要借鉴我国台湾地区的做法。

值得指出的是，为推动合作社之间的联合，有的域外立法允许特定主体自动取得行业组织成员资格，且在退出机制上实行终身制。例如，《日本农业协同组合法》规定正会员

正会员与准会员的区别在于其是否为合作制。根据《日本农业协同组合法》第73条-12[会员的资格]第2、3款的规定，“具有都、道、府、县中央会正会员资格的，是以都、道、府、县中央会的地区之全部或者一部为其地区的组合”；“具有都、道、府、县中央会准会员资格的，是从事与组合所从事的业务属同种业务的法人，在都、道、府、县中央会地区有住所，并有章程所规定者。”

自动取得全国中央会的成员社资格。根据该法第73条-13[加入和退出]第3款的规定，都、道、府、县中央会，以及都、道、府、县中央会正会员的组合，在全国中央会成立时，均为全国中央会的正会员。在全国中央会成立之后，同样如此。同时，在退社方面则实行终身制，根据该法同条第5款，正会员组合只有在解散时才退出全国中央会。由于日本农业协同组合实践的成功，其立法正成为其他国家仿效的范式。但本文认为，我国立法不应当参考该做法：尽管加入行业组织可以给成员社及其社员带来各方面的好处，但其并非一种纯粹受益的行为，行业组织也会给其成员规定各种义务，有义务便应当允许选择；更为重要的是，这种做法违背了合作社“自愿和开放的社员资格”原则。

（三）代表产生制度

根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“民主的社员控制”也是合作社的基本原则之一。因此，社员大会依然是行业组织的最高权力机构，有的域外立法对此作出明确规定。如《瑞士债法典》第922条[代表大会]第1款规定：“章程如无相反规定，合作社协会的最高权力机关为代表大会。”《独联体成员国合作社及其联社模范法》第22条[合作社联社的活动原则]第8款也规定：“联社的最高权力机构为其附属社员代表组成的代表会议。”在基层合作社，社员入社即自动取得参加大会的资格，但是，行业组织的大会只能通过代表组成。因此，我国合作金融行业组织制度的法律重构，也需要对行业组织代表的产生方式予以规定。

在域外立法中，对大会代表产生方式作出详细规定的典型当属《日本农业协同组合法》。该法对不同层级行业组织大会代表的产生方式作出不同的规定。该法第73条-22[都、道、府、县中央会的代表]和第73条-23[全国中央会的代表]规定：（1）在都、道、府、县中央会，其代表由正会员选举，且代表必须是正会员组合的理事；（2）在全国中央会，若其成员为组合，则由组合的正会员选举代表；若其成员为都、道、府、县中央会，则为会长；若为联合协同组合联合会，则为一名理事。

根据前文的论述，我国合作金融行业组织的结构模式应当选择混合结构模式，即合作金融行业组织的成员社既可以是基层合作组织，也可以是低层行业组织。由于这种模式接近日本的中央会模式，因此，本文认为，我国合作金融行业组织大会代表的产生方式也可以借鉴日本的做法，根据成员社的情况分别确定代表产生方式：（1）当成员社为基层合作社时，则由该合作社社员根据合作社章程的规则，以“民主的社员控制”方式选举产生代表，代表必须为自然人社员（法人社员则为法人的法定代表人）；（2）当成员社为行业组织时，则由该行业组织的社长任代表。

（四）多票权制度

在基层合作社，“一人一票制”的普遍适用是合作社“民主的社员控制”原则的必然延伸，不过，有限的多票权制在基层合作社也较为常见。多票权制即允许某些社员在基本的一票表决权之外还拥有附加的表决权。例如，《意大利民法典》第2532条[大会]第3款规定：“在法人参与的合作社中，根据份额和股份的总额或法人成员人数，设立文件得给其数票权。”又如，《德国工商业与经济合作社法》第43条[社员大会、社员之表决权]第3款规定：“社章可以规定复数表决权之提供必须在社章中以下列标准规定提供复数表决权的前提条件：1.复数表决权应该只为能够特别促进合作社业务经营的社员设定……。”由此可见，多票权的给予主要基于两个因素：一是社员对合作社的贡献程度（如意大利法规定的“份额和股份的总额”和德国法规定的“特别促进合作社业务经营”因素）；二是法人社员中的成员人数（如意大利法规定的“法人成员人数”因素）。当然，由于多票权可能同合作社的“民主的社员控制”原则有冲突，多票权的给予标准、数量和适用范围通常都要受到限制。

在合作金融行业组织中，合作制决定了其表决规则原则上也应实行“一人一票制”。如《瑞士债法典》第922条[代表大会]第3款规定：“如章程未另作规定，每位代表享有一个投票权。”不过，根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“一人一票制”对于行业组织这样层次的合作社更宽松，只要求其以民主方式组织即可。根据国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》，“民主的社员控制”是合作社的原则之一，其要点是：合作社是由其社员控制的民主组织，社员主动参与合作社的政策制定和决策。由社员选举出来的从事社务的人要对社员负责。社员行使民主控制权的程序是：在第一级合作社，社员拥有一人一票的平等的表决权；其他层次的合作社也以民主的方式组织。

因此，从域外的情况来看，行业组织中的多票权在基层合作组织中更为常见。但是，由于多票权制可能同合作社“民主的社员控制”原则相冲突，因此，在我国合作金融行业组织制度的法律构建过程中，也需要对多票权制度予以规定，重点在于从源头上确保多票权授予的合理性，即多票权制不得违背“民主的社员控制”原则。借鉴域外的经验，本文认为，我国合作金融行业组织的多票权授予依据应当限制在以下两个方面：

第一，成员社人数的多寡。域外合作社立法赋予合作制法人成员社更多表决权的主要依据是该成员社自身人数的多少。这是因为，合作社为人的联合，那么，对于人数较多的成员社，只有给予其超过一票的表决权才能真正将“人的联合”本质反映出来，反之亦然。例如，《日本农业协同组合法》第73条-14[表决权和选举权]第2款规定：中央会不受一人一票的限制，对于它的正会员，根据章程的规定给予两个以上表决权。给予两个以上表决权的依据是：该正会员如为农业协同组合时，则依据该农业协同组合的组合员（准组合员除外）人数；如为农业协同组合联合会时，则依据直接和间接构成该农业协同组合联合会的农业协同组合员人数（准组合员除外）以及该农业协同组合同该农业协同组合联合会在构成上的密切程度。又如，我国台湾地区“合作社法”第69条[联合社之社员代表大会及代表名额之决定]也规定：“合作社联合社之代表大会，以合作社或合作社联合社之代表组织之。前项代表之名额，依下列各款方式之一定之：一依合作社社员或合作社联合社所属合作社社员之人数比例定之……。”

第二，成员社对行业组织贡献的大小。成员社对行业组织的贡献可以表现在多个方面，如更多的出资、更多的费用缴纳、更多的交易额等。如《德国工商业与经济合作社法》第43条[社员大会、社员之表决权]第3款第3项规定：“对于其社员全部是或主要是登记合作社的合作社……合作社社章可以根据社员结存款的额度或其他标准对社员的表决权进行分级。”

但本文认为，就合作社为“人的联合”而非“资本的联合”组织而言，以成员社对行业组织的出资和缴纳费用的多少作为表决权的分配标准不具有正当性。从立法趋势看，以成员社同合作金融行业组织的交易额（即存贷款额）大小作为标准则较为可取，其既体现了对成员社促进合作金融事业的激励，又不违背合作制的本质。对此，李锡勋先生也有类似论述——由于我国台湾地区“合作社法”第69条[联合社之社员代表大会及代表名额之决定]对于表决权的分配，除规定（注：上文所述）社员人数标准外，还规定：“二依合作社股金总额或合作社联合社所属合作社股金总额比例定之。三依合作社或合作社联合社对于联合社之出资额比例定之。”他有如下批评意见：“二三两点产生方式，有违合作社是人的结合原则，第一次全国合作社会议，曾建议修正，近‘行政院研拟的合作事业推进方案，规定以交易额为准，尚较合理。”[4]201

五、结 语

上文分析表明，我国合作金融行业组织体系的重构需要立法的支撑，但具体当采取何种立法模式仍有待进一步探讨。一方面，我国现行的立法模式不能满足合作金融行业组织体系重构的要求。当前，调整合作金融的立法具有多样性，既有专门针对农信社和农村资金互助社的人民银行与银监会立法，也有专门针对各种农民资金互助合作组织的地方立法和规范性法律文件（甚至地方性政策和部门的内部文件），将来针对新出现的合作金融组织形式还会出现新的立法。显然，这种层次不高的分散立法模式，不能满足多元、复层合作制行业组织模式构建的需求，需要高层次的统一立法。另一方面，高层次统一立法又面临专门性和综合性的模式选择。目前，由于专门针对农民专业合作的《农民专业合作社法》已经出台，从短期看，我国对合作金融同样可能选择专门性立法，在这种立法模式下，重构合作金融行业组织体系的任务将由其完成。不过，我们应当看到，这种专门性立法最终不能满足现实的需要，例如，“专业合作+信用合作”的合作组织在我国农村已经大量出现，近年还开始出现农民专业合作社联合体，前者类似于日本的综合农业协同组合，后者类似于越南的合作社联合体。因此，从长远看，我国应当采取类似于日本、越南、德国等的综合性合作社立法模式。

在我国合作金融行业组织体系的重构过程中，除了立法，我们还应当重视政府的作用。一方面，作为一种弱者的联合自强组织方式，合作金融行业组织的组建、运行需要外部的扶持、帮助。在国外，政府对合作制行业组织的支持并不少见，例如，《日本农业协同组合法》第73条-8[经费的补助]便规定，国家在每一个年度预算的范围内，可以对中央会补助一部分事业经费。《独联体成员国合作社及其联社模范法》第24条[国家促进合作社发展]第3款也规定：“合作社及其联社以及它们的业务企业，在性质上属于中小企业。可以根据该国关于支持中小企业的立法规定享有优先、权利和特权。”另一方面，政府不得对合作金融行业组织的活动进行干涉。“自助”是合作社的首要价值国际合作社联盟《关于合作社界定的声明》确认合作社的价值为：“合作社是建立在自助、自担责任、民主、平等、公平与团结的价值基础上的。合作社社员继承合作社创始人的传统，信奉诚信、开放、社会责任与关怀他人的伦理价值。”，“自治与独立”则是合作社的基本原则之一，其同样适用于合作制的合作金融行业组织。“自助”、“自治与独立”既意味着合作金融行业组织的组建、运行是成员社（及其社员）自己的事，也意味着外部力量——尤其是公权力——不得专横干涉。实际上，政府也应当认识到，其对行业组织发展予以支持，让弱者自己帮助自己，有百益而无一害。正如托克维尔指出的：“我们的许多当代人根本没有注意到这一点。他们认为，公民越是软弱无力，就越是应当叫政府能干和积极，以使政府能够举办个人不能创办的事业。他们相信并且声称一切困难都能解决。但我认为，他们想错了……政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越是依靠政府当局的援助。这个原因和结果将不断循环下去。这样下去，凡是一个公民不能独自经营的事业，最后不是全要由公共的行政当局来管理吗？……因此，必须使社会的活动不由政府包办。”[9]ML

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[HT]

On the Legal Rebuilding of Cooperative

Finances Industry Organization System in China

ZHANG Defeng

（Law School of Hunan Normal University， Changsha 410081， China）

Abstract：

Cooperative finances development in China cries for efficient industry organization. Nowadays， there are many kinds of problems during the operating of the cooperative finances industry organization. We need laws to rebuild the cooperative finances industry organization system from two respects， namely， the industry organizations models and systems. For the industry organizations models， we should not only choose “mixed structure mode” which can meet the members need of free choice and the whole industry organizations need of gathering capacity， but also choose cooperative mode. Accordingly， such two modes should be rebuilt by laws. For the industry organizations systems， the task of legal rebuilding is to design systems about the establishment， members entering and quitting， representatives election and multivote right of the cooperative finances industry organization.

Key Words： cooperative finance； industry organization； system； laws

本文责任编辑：邵 海