日本海上保安官的培养模型研究

李 明

（国家林业局警官培训中心 南京市 210042）

日本的海上保安厅隶属于国土交通省，保安厅的保安官队伍是一支具有武装性质（准军事）的日本海上警察力量。基于海上警察的身份、性质和任务等的基本定位，选题“日本海上保安官培养模型研究”，希望能为我国海警队伍的发展和快速成长，提供参考和借鉴。

1 日本的海上保安官

1984年，日本国土交通省正式挂牌成立日本海上保安厅，至今已近30年。

根据日本《刑事诉讼法》，日本海上保安官队伍是一支具有行政刑事司法和行政治安权力的海上武装力量，实际担当的是“海上司法警察”（特别司法警察） 职务（《海上保安厅法》第31条）[1]，肩负的是海上警察任务。

因此，日本的海上保安官虽属公务员（国家或地方）序列，称号是国家海上保安厅海上保安官，但是特殊的历史背景和现实的客观需要，给这支警察队伍增添了相当浓厚的军事色彩，是一支彻头彻尾的准军事力量。保安厅下设基层11个海管区，不仅保安官的战斗力非常强，而且还配有特警队。这支海上特警队从武器装备到训练科目等，都是照搬、照抄美国海军陆战队特种部队的标准和要求，教官是美军特种部队精英，武器是美军特种部队武器，其相对战斗力之大、之强早已步入世界先进行列。

但这支海上特警队一直蒙着神秘的面纱，国际媒体等虽然通过其参加的如汉城奥运会安保、美日海上联合军事演习等活动以及美国海军陆战队特种部队的训练等各种途径，想方设法探寻其全貌，可效果不佳。

2 日本海上保安官培养模型

2.1 模型

日本海上保安官主要来自日本海上保安大学校和日本海上保安学校的毕业生。因此，一名真正的海上保安官必须经过3次选拔，第一次是两所海保学校的招生选拔；第二次是两所海保学校的过程（淘汰制）选拔；第三次是海上保安厅的海上保安官录用选拔[2]，见图1。

图1 日本海上保安官培养模型

从图1可见，日本海上保安大学校和日本海上保安学校的招生有着非常明确的年龄限制和要求，海上保安大学校的新生入学年龄不超过21周岁，因此，把本科毕业生排除在了“大学校”的校门之外；日本文部省规定的小学正常入学年龄为6岁，至大学毕业需要16年，即一般应在24岁左右。海上保安学校的新生入学年龄不得超过24周岁，因此，把从高中到大学4种不同学历背景的考生，摆在了同一个竞争区间，报考“学校”的竞争难度明显高于“大学校”。

另外，日本海上保安大学校的教育定位是职业学历教育，日本海上保安学校的教育定位是职业资格教育，即海上保安官的岗位能力培训。因此，“学校”放宽招生年龄的深层含意，应该是开阔渠道、招贤纳士，通过把更多有为有志有能者充实到保安官的后备队伍当中，奠定改善保安官队伍基本成分、增强保安官队伍内部活力、加快警务能力提升速度的基础。所以从一名普通学生成长为一名基本合格的海上保安官的过程，完全有理由说是一个选拔或淘汰的过程。

2.2 选拔

日本海上保安官的选拔途径可用“学校同宗、三次选拔”概括。所谓“学校同宗”，是指日本海上保安大学校和日本海上保安学校虽然不在同一个教育层次，也不属于同一种教育类型，但是，它们具有完全相同的教育定位和职业性质；具有完全相同的教育目标——培养合格海上保安官；当然，应该还有海上保安厅是它们共同的上级、共同的主管部门。所谓“三次选拔”，第一次是把高中、职校、短期大学和大学毕业等的优秀考生选录为海上保安大学校、海上保安学校的学生；第二次是把在校学生中那些确实不适合海上保安官工作的学生淘汰掉；第三次是把优秀毕业生选送到适合他们的海上保安厅岗位。

因此，日本海保“两校”是日本海上保安官成长的摇篮、优秀后备人才的集散地，是日本普通国民成为海上保安官的桥梁和唯一的途径。根据世界各国特别是国际著名媒体对日本海上保安官的（普遍）良好评价，应有理由判断，日本海上保安官的选拔途径通畅、高效；选拔程序合理、严谨；选拔过程严格、公正；日本海保“两校”实行的选录、选送或优录、优送，定点培训、定向选送，同一标准、系统规划，联合操作、目标管理，结合需要、量身定做制度和策略，具有较高的科学性和先进性，符合日本海上保安官培养的现实需要。所以无论两校在世界海警教育训练中处于何种地位，强烈的日本特色都可圈可点。

但是，在这种“学校同宗、三次选拔”中，必然存在着规模有限的制约和渠道单一的限制等先天缺陷，非常容易因“近亲繁殖”、“亲上加亲”形成“血缘文化”。因此不要说是已经形成“血缘文化”或是已建成“血亲王国”了，就是可能形成“血缘文化”或可能建立“血亲王国”的这种“可能”，也应该是“人才库”发展建设不能容忍出现和存在的严重问题。因为这种“可能”完全可能隐藏着（完全可能带来）另外一种“可能”，就是可能大打折扣定点直选定向培养模式的推广意义和应用价值。

所以，日本海上保安厅采取2项重要措施，一是把海上保安大学校的年度招生数严格规定在50人之内，以限制数量的多少，把握规模的扩张；以控制规模的大小，减缓数量的增加，从而杜绝形成粘亲带故的“势力”由量变到质变，形成特定“势力范围”；二是放宽日本海上保安学校招生年龄限制，通过吸引更多普通高校毕业生加入海上保安官队伍，调节、改善队伍成分，铲除帮派体系、帮派势力生长的土壤，不给因“血缘”结盟、结帮、结伙形成“势力气候”的机会。实践证明，虽然不能把日本成功的海上保安官队伍管理全部归结为这2项措施，但其在管理过程中的作用和贡献有目共睹，应该可用行之有效、不可或缺来评述。

2.3 教育

如果说日本海上保安官“学校同宗、三次选拔”的观点成立，那么日本海上保安官的教育渠道就可用“学校同宗、两类教育”来概括。“两类教育”，即海上保安大学校是职业学历教育，毕业后将被授予“海上保安学士”学位；海上保安学校是职业培训教育，毕业后获得的是海上保安专业岗位证书。因此，海上保安学校是海上保安职业培训中心或职业培训基地。日本培养海上保安官的这种职业学历（学历+培训） +职业培训的教育模式，较好地解决了海上保安官学历教育中的动手能力培养不足和职业培训对象学历层次参差不齐等问题，既可保证海上保安官队伍学历（包括年龄）结构的合理性，也可避免教育资源的浪费和学历层次的奢华。针对保安官具体岗位实际需要，选拔培养对象、设置教学内容、安排学习时间，把学员的动手能力培养摆在恰当的高度和应有的位置，这些充分体现了对海上保安官职业本质的认识和理解。

但是，学生数量的限定和学历层次的细分，不可避免地会带来“规模不经济”的问题或缺陷，特别是海上保安大学校，每届50名新生和4+6学制，无论从保证学历教育的层次还是从保证实际动手能力的培养角度，无论基于小小班授课还是基于针对性教学的立场，都必须以雄厚的经济实力作为基础和支撑，因此对政府财政的过分依赖，可能影响甚至制约学校的发展速度和进程。反之，这也可以说明日本政府对这2所学校的重视程度以及这2所学校在日本海洋安全领域的显赫地位。

3 关于中国海警培养改革的思考与启示

3.1 思考

3.1.1 乘改革东风明确海警教育训练发展定位

我国警察教育在经历了1949年以来的教育普及和教育规范、改革开放以来的教育层次提高等阶段，现已进入科学规划、科学发展、科学腾飞之前的准备或奠基时期。所以2008年政法院校招录培养体制改革、2010年公安海警学院升格全日制本科学历教育和2013年中国海警局成立等，都应该是准确定位中国海警教育训练的难得机遇。因此，基于当前我国海洋形势的实际需要，把握世界海洋警务发展动态，探索特色海警教育训练道路，培养高素质高能力的中国海警，是我国海警教育训练改革创新的中心。抓住机遇明确我国海警教育训练的定位，则是这个中心中的重点。

3.1.2 借他山之石构建特色海警培养主体架构

关于警察教育训练国内外的成功经验不胜枚举，关于海警培养日本等海洋国家的做法都有独到之处，关于警察教育训练的失败教训亦是如此，但不管在其他国家包括其他领域教育训练如何的成功、怎样的失败，具体到中国海警培养当中都应（至少）同时存在着好、坏、不好不坏等3种可能。因此，借他山之石，为中国海警教育训练所用，学习成功经验加快特色的形成步伐，研究失败教训避免少走或不走弯路，努力构建适用于中国海警教育训练发展建设需要的体系架构，直接关系到海警队伍的建设质量和建设速度，应考虑组建专门人员积极攻关。

3.1.3 围绕国家安全推动建警理念系统化发展

中国海警（局）可说是顺应当前南海、东海形势成立的年轻警种，在“个别邻国涉及中国领土主权和海洋权益上采取使问题复杂化、扩大化的举动，日本在钓鱼岛问题上制造事端”[3]的特殊时期和特定条件下，紧紧围绕保卫国家海洋国土安全这条主线，理顺海警技法与行政执法、公安机关与政府部门等相互之间的关系，明确公安海警（当前与长远形势下）的核心任务，创新中国公安海警的院校教育理念、常规能力培训理念以及坚定政治信仰、忠于职业操守、坚决听党指挥理念等，努力建成中国特色的海警发展建设“理念体系”，并且将其有机融入整体规划，作为整体规划的部分之一发挥应有的作用。

3.1.4 立足科技强警基础保持海警国际化方向

如果“科技发展决定警用装备、警用装备决定警务方式”的观点和“海警是国际性警种”的观点成立，那么，中国海警队伍发展建设（包括院校教育和常规培训等）必须夯实2个基础。一是海警装备的现代化和信息化建设基础，即在日新月异的科学技术迅速变成新的海警装备、新的海警装备迅速产生新的警务方式、新的警务方式迅速生成新的战斗力的当前形势下，夯实装备现代化和信息化的基础，就是夯实战斗力的基础；二是海警国际素质提高基础，即海警应具备与不同国家人“打交道”的能力，要懂得一些国家的相关法律、宗教信仰和风俗习惯等，显然这一切的前提是要夯实语言基础。

3.1.5 根据整体需要制定不同的人才培训规划

“整体”的概念隐藏在海警发展建设的所有方面和各个层次，如海警的战斗力，就包括舰艇战斗力、舰队战斗力、海上特警队战斗力、海警陆战队战斗力、舰载航空队战斗力等各种战斗力以及如后勤补给、信息情报支援、武器装备研发等战斗力构成的各个部分，因此关于海警的培养规划，要有具体的工作岗位之分，也要有清晰的层次等级之别，即海警的教育训练并不要求把每名学员全部培培养为特警队员，高中生能够胜任的岗位绝不培养大专生，大专生能够胜任的岗位绝不培养本科生，它直接体现出对海警、海警教育训练和海警职业等的认知水平与管理层次。

3.1.6 注意运用现代化技术手段发扬光大传统

在继承传统的问题上，要“去其糟粕、取其精华”。我国海警虽是一个年轻的新警种，但是与海警有关的如航海、造船、战斗力、警务等，却有取之不尽、用之不竭的宝贵财富。无论海警的教育训练、日常管理还是创新发展、战斗力建设，都要牢记“发扬革命传统、争取更大光荣”，都要做到现代与传统协调发展，能用先进的科学技术促进优良传统的发扬光大。换言之，即杜绝中国海警成为无根之木、无源之水，避免被“现代高技术”绑架而不能形成中国自己的特色，迅速建成能够满足中国海上警务发展实际需要的中国海警队伍、中国海上警务方式、中国海警战斗力。

3.2 启示

3.2.1 继续深化公安院校招录培养体制改革

根据公安院校2008年招录培养体制改革试点工作资料，招录对象需具有高中、大专、本科学历，然后进行专科、专科升本科、本科获第二学位的专科和本科2个学历层次教育；学制2年[4]。显然，这个学历教育的本质是职业即警察职业的学历教育。因此建议：把改革试点的“高中+大专、大专+本科、本科+第二学位”模式，调整为“高中+大专（解决公务员入门资格）、大专+岗位证书、本科+岗位证书”模式；学制专科教育保持不变、培训调整为1年。这样益处在于：第一可以有效调控现职警察队伍的年龄结构和知识能力结构；第二可以节约有限的警察教育训练资源；第三可以避免“过度”的学历消费；第四可以推动教育定位更加准确、教育目标更近需求、教育过程更趋直接，保证能力培养得到并保持应有的地位。

3.2.2 继续保持本科专科教育序列体制不变

2010年，公安海警学院正式挂牌成立，属公安部现役制院校，是我国唯一的一所公安海警本科院校；专科学制3年，本科学制4年。因此必须尽快解决3个重大问题：一是随着院校的升格，如何继续保持专科教育问题。二是根据海警教育训练实际需求，改革创新学制结构，建议考虑“学历教育年限+半年岗位培训”模式，即专科教育2年+半年、本科教育4年+半年。半年为岗位培训，由院校和用人单位共同负责，合格者将获得海警具体岗位的资格证书。三是理顺海警教育训练单位（院校）的隶属关系，明确公安海警学院的直接领导是国家公安部还是国家海洋局中国海警局。

3.2.3 发挥院校科研优势服务于战斗力的提高

海警学院提供的最好科研服务，首先是向海警基层单位培养输送高素质高能力的优秀海上警官；其次才是为提高基层海警战斗力提供理论指导、为基层海警训练创新提供理论支持、为国家海警以及海洋发展战略制定等提供建设性的意义或建议或资料、为上级机关和首长等的决策提供参考性的依据、为把握世界海警发展动态提供信息情报。因此，作为院校服务于基层单位战斗力的提高或为基层单位提高战斗力提供服务，既要慎重考虑重点的问题，更要慎重考虑顺序的问题，不能本末倒置。

3.2.4 围绕保卫海洋安全打造高能力特警队

中国海警（局）是在当前南海、东海等特殊形势的条件下命名成立的，保卫国家海洋国土安全的任务尤其重要和突出，鉴于目前我国海上行政执法力量相对较强的现状，打造一支完全不同于行政执法队伍的、高素质高能力的海警特警队刻不容缓。因此，海警学院利用高校在选拔、学制、训练、科研等方面的优势，积极争取培养特警队员的任务。这是关系海警学院教育训练水平、关系海警学院对海警认知层次、关系海警学院在海洋警事和海洋领域影响力、关系海警学院发展进程等的重大课题，海警学院应精心组织、仔细筹划、主动争取、积极落实。

3.2.5 开创院校与海警单位联合培养新体制

海警学院本科学历教育层次的定位，并不意味学院必然“学术化”的发展方向和“学术化”的发展道路，作为一所具有定向职业教育本质的高等学府，必须坚定既定教育训练方针，把动手能力的培养放在首位，开创“校地共建”新体制。这是现实和发展的需要，也是本质和特色的要求。因此学院只有放下架子、降低身段、端正态度、静心求是，只有深入基层、了解基层、研究基层，只有准确把握基层所需、所要、所求，才能开创“校地一体”携手共进的新局面，保证学院健康发展、快速发展、腾飞发展。这是对现役性质警察院校做法的一种要求，也是学院正确做法的唯一选择。

3.2.6 确立目标争取早日走进世界先进行列

要走进世界先进行列，就要知道世界先进行列是什么；要知道世界先进行列是什么，就要建立通畅快捷的信息情报系统；要建立通畅快捷的信息情报系统，就要拥有高素质高能力高人才的科研团队。因此，信息情报和科学研究，是决定学院能飞多高的翅膀、能跑多快的轮子，在现代化技术日新月异的信息社会，信息闭塞即意味着落后，科研不力即意味着差距。如果没有一流的信息情报系统和一流的科学研究团队，就意味着没有一流的海警学院。否则，即使自封了“一流”，也绝对经不起实践的检验和时间的推敲。

综上所述，海警虽是公安执法警察，但特殊的执法区域、特殊的执法对象和特殊的执法案件等，使其具备了国际化的特色和军事化的特点，因此对海警的执法能力、身体能力、政治能力和国际素养提出了更高的标准，对海警的培养、教育、训练提出了更高的要求。而日本海上保安官则以其在海洋执法舞台显示的强大战斗力，证明了关于保安官（海警）培养的科学性和先进性，所以无论基于批判还是学习的立场，研究日本海上保安官的培养途径、方法手段、训练过程、教学内容等，对于中国海警教育训练特别是对于公安海警学院教育创新和训练改革，都是有百利而无一害的当下应做或该做之事。

参考资料：

[1]海上保安厅编写组，法律全书[M].北京：辞书出版社，2010.

[2]海上保安厅，海上保安官，日本海上保安厅资料[M].北京：辞书出版社，2009.

[3]国务院新闻办公室国新办，2013年中国国防白皮书[R]，2013.

[4]朱毅，刘大力.公安院校招录培养体制改革试点工作正式启动[J].公安教育，2008（8）：1-2.