促进京津冀区域协同发展的四个重点

梁昊光

2014年2月26日，习近平总书记专题听取了京津冀协同发展工作汇报。他强调，实现京津冀协同发展，是面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新的需要，是探索完善城市群布局和形态、为优化开发区域发展提供示范和样板的需要，是探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要，是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子来。“首都经济圈”的规划将以京津冀3省市跨行政区域资源整合和功能协作为抓手，优化社会生产力空间结构，打造新的增长极，使之成为优化国家发展区域布局，形成可持续发展方式的重要推动力量和示范区域。

顶层设计引领京津冀协同发展

北京、天津、河北人口相加超过1亿，土地面积共计21.6万平方公里。世界银行根据2010年全球区域发展数据测度结果表明，京津冀都市圈（即首都经济圈）已跻身全球第九大城市群。习近平同志指出：“京津冀同属京畿重地，地缘相接、人缘相亲，地域一体、文化一脉，历史渊源深厚、交往半径相宜，完全能够相互融合、协同发展。”

一般认为，区域规划是经济社会发展到一定阶段政府进行必要宏观调控的重要方式。区域规划的价值取决于规划研制的合理性和可操作程度，是科学决策水平与政府执政能力的综合反映。京津冀区域是中国北方最大的都市经济区、国家开展区域规划的重要区域，建设创新型国家的主要支撑区域。规划和建设好首都经济圈，是体现全面深化改革基本目标的题中之义，对国家经济社会可持续发展具有重要意义。

改革开放以来，工业化和城镇化快速发展使地区的经济结构和生态与环境结构发生显著变化。区域规划也从注重由自然因素引发的环境变化逐渐向由人类因素引发的环境变化方向转变，即转移到自然过程和人类活动过程间的相互作用及其所形成的空间结构方面。随着规划体制改革的不断深入，京津冀发展规划和空间规划将融为一体。探索完善城市群布局和形态，是探索生态文明建设有效途径、促进人口经济资源环境相协调的需要，是实现京津冀优势互补、促进环渤海经济区发展、带动北方腹地发展的需要。2005年以来，以国家推进天津滨海新区开发开放和编制京津冀都市圈区域规划为标志，京津冀区域发展与合作步入快车道。北京市委、市政府高度重视京津冀区域合作，认真落实国家区域发展总体战略。目前，由于京津冀三地功能布局没能进行明晰合理界定，尚未形成统一的区域发展规划，重大基础设施建设和生态廊道保护缺乏有机衔接，市场化对接尚未形成有效机制，区域整体优势和中心城市辐射带动作用难以得到充分发挥。光靠来回走动、签协议、搞活动，这样浅层次的合作已经不能适应新形势的发展，必须用顶层设计指导、引领、推动区域合作发展。

对此，习近平同志要求，中央有关部门要会同三地进行深入调查研究，抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。此外，这个规划一定要有前瞻性，一旦明确就要长期遵循、坚决贯彻执行。

产业对接支撑京津冀协同发展

首都经济圈在经济发展中始终有着很高的依存度和关联度。近年来，区域经济合作面临着诸多的问题，主要表现在区域经济联系松散，产业分工不合理，内部大型基础设施共享率低。习近平同志指出，从北京、天津、河北现有经济结构看，如果各自封闭调整只会是小循环，加重分布不均衡问题，但若能搞好大挪移，做到互通有无、有效互补，对三地转变经济发展方式都能起到事半功倍的成效。

区域经济增长的实质是产业部门的成长和产业发展的推进过程。首都经济圈地区由于行政区划意识强，区域内国有经济比重大、民营经济发展不充分等多方面的原因，跨行政区进行产业结构大调整和资源整合的机制尚未形成。由于各种因素，北京和天津作为首都经济圈两个特大型中心城市，在财政、投资、金融体制等方面存在一些体制机制阻碍，出现了较为明显的主导产业趋同现象。京津两地已经形成了包括传统基础工业、高技术产业和都市型工业在内的自成一体的工业体系。北京虽然已经形成了以第三产业为主体的产业格局，但新兴第三产业的主导地位尚未完全确立，地方财政和就业对第二产业的依赖性还比较强。天津同北京及河北城市的差异更多地体现在经济总量上，但产业结构雷同现象却比较突出，导致资源难以在区域范围内合理流动，难以形成层次分明的产业聚集，形成聚集效应。

此外，首都经济圈区域内合作以物资协作和浅层次垂直分工居多，深层次产业合作甚少，导致三地经济增长相关性不高。第一产业内部，京津与河北之间的合作有了一定发展，但也仅仅是围绕着京津两大城市居民的菜篮子、米袋子而动。北京、天津的第三产业多是为当地服务，基本停留在地方层面，对河北产生影响的主要是第二产业。因此，产业一体化是京津冀协同发展的实体内容和关键支撑。

对此，习近平同志指出，互相保密、恶性竞争没有必要，同构性、同质化发展不行，能差别化就差别化。要在更高层面整合京津冀产业发展，合理安排三地产业分工特别是制造业分工，着力理顺京津冀产业发展链条，形成区域间产业合理分布和上下游联动机制。

统筹规划保障京津冀协同发展

在未来一个较长时期内，首都经济圈经济社会发展对资源和环境的压力将持续加大。稍有不慎，经济社会与自然基础之间匹配和适应的关系就会趋于恶化，使区域内水土安全、资源保障、生态和环境等面临危机。新型首都经济圈的发展，不仅要破解产业结构调整的问题，也要破解区域内的人口资源环境问题，使经济社会实现可持续发展。

区域发展要重视自然条件的约束，不应超过生态承载能力和环境容量。改革开放以来，特别是新世纪以来，京津冀地区经济社会发展迅速，随之而来的是人口无序过快增长，资源消耗巨大，环境损害严重。近几年华北地区持续严重雾霾就是最鲜明的例证。环京津北部从环境上讲是生态环境脆弱地区，如何协调经济社会发展和人口资源环境的关系需要从产业结构、人口结构、城市功能布局、生态环境保护等多方面统筹解决。

习近平同志从调整产业对接协作、优化城市布局和空间结构、扩大环境容量生态空间、加快推进统一市场等方面综合阐释了这个问题：

一是合理调整产业结构。习近平同志主要是从北京调整疏解非首都核心功能和京津冀产业对接协作上讲的。他指出，北京要优化三次产业结构，优化产业特别是工业项目的选择，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，形成高端引领、创新驱动、绿色低碳的产业发展模式。对京津冀产业对接协作，他指出，北京集中资源将创新做大做强，创新成果到天津、河北实现孵化和转化。

二是优化城市布局和空间结构。他指出，要提高城市综合承载能力和内涵发展水平，突出城市地域特点和人文特色，围绕首都形成核心区功能优化、辐射区协同发展、梯度层次合理的大首都城市群体系。他强调，发展城市群，不能只考虑居住空间，还要考虑就业容量、配套设施、服务功能、资源环境等。培养一些就业岗位充裕的副中心城市或中小城市，这个问题值得深入研究。

三是扩大环境容量生态空间。习近平同志在论述北京问题和京津冀协同发展问题上都以地下水为例强调生态空间对环境保护的重要性，强调整个华北地区的水源涵养都应该搞起来。他还就大气污染治理与城市贫困问题具体指出，要控制区域内燃煤量、用清洁能源替换不可再生能源。要同时解决京津周边贫困问题。

四是推进统一市场。同珠三角和长三角相比，京津冀统一要素市场建设滞后，市场化水平较低，这是制约协同发展的重要方面。统一市场建设不完善意味着重复使用资源，而资源是有限的，直接后果就是经济社会发展和资源环境的冲突。习近平同志强调，要下决心破除限制资本、技术、产权、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，破除市场壁垒，探索建立区域统一的财政税收、金融投资、产权交易、技术研发、创业就业政策，完善共建共享、协作配套、统筹互助机制，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。

责任担当激励京津冀协同发展

从历史发展的角度来看，大都市群的形成有着漫长的历史过程。京津冀城市群是近现代开始形成，这是历史赋予我们的一笔财富。从国际竞争角度看，一个国家直接能够参与国际竞争的区域实际上是大城市、大城市圈、大城市群。比如美国五大湖地区城市群、西欧城市群、日本东京湾城市群和韩国首尔城市群。按照习近平同志的要求，北京的发展需要因“势”而动：一是首都发展形成强大聚集、辐射功能；二是首都发展需要产业梯度转移；三是首都发展需要产业集聚；四是首都发展需要区域联动；五是首都可持续发展需要人口密度和人口规模的优化。这不仅有利于北京可持续发展，更重要的是奠定北京国际竞争中的地位。

全面准确领会区域协同发展，必须紧密结合工作实际。习近平同志关于京津冀协同发展的一系列重要论述为我们做好首都工作提供了科学指南、注入了强大动力。京津冀区域协同发展，应将经济增长、社会发展、城镇化进程、资源能源利用、生态环境保护等方面的相互关系客观地融入到区域发展大系统中。北京的发展离不开京津冀区域协同发展，作为北京的理论工作者和研究者，应该自觉按照习近平同志讲话精神，打破“一亩三分地”的思维定式，跳出北京看北京，着力推动京津冀三地经济继续朝着目标同向、措施一体、作用互补、利益相连的路子走下去，努力实现一加一大于二、一加二大于三的效果，以京津冀城市群建设为载体、以优化区域分工和产业布局为重点、以资源要素空间统筹规划利用为主线、以构建长效机制为抓手，从广度和深度上加快发展，着力打造现代化的新型首都经济圈。

（作者：北京市社科院经济所副所长，北京市首都发展研究院院长）

责任编辑：习 伟