重金属污染的形成机制对构建司法保护机制的影响与对策

黄艳群

摘 要：重金属污染的形成原因多样复杂，分析其成因和特点及其对我国重金属污染防治司法保护机制的影响，结合我国重金属污染防治司法保护的现状，探讨重金属污染防治的法律对策。

关键词：重金属污染；防治；法律对策

重金属污染指由重金属或其化合物造成的环境污染。2007年5月，中国启动第一次全国污染源普查，首次对中国重金属污染现状进行详细调查，涵盖了水体、大气和土壤。仍然是"救火式治理"对昔日的重金属污染防治，多位受访专家用"无序"、"救火式治理"来概括。2009年9月2日，环境保护部部长周生贤在西安召开全国重金属污染防治工作会议开始，正式启动了全国重金属污染防治工作。自2009年起，环境保护部同发展改革委、工业化信息部、监察部等国务院九部委连续开展了整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动，全面排查重金属排放企业12137家。2011年年初，《重金属污染综合防治“十二五”规划》得到国务院批复，这是中国历史上第一次把重金属污染的防治纳入国家的规划中。2012年的环保专项行动要加强重金属污染防治。

一、重金属污染的形成机制与特点

（一）重金属污染的形成机制。重金属污染的形成机制，可以从产生因素、来源途径、产生主体和产生时间等方面来分析。

（1）产生因素：包括自然因素和人为因素。重金属在大气、水体、土壤、生物体中广泛分布，个别地区如喀斯特地区因石漠化导致重金属释放而造成自然环境中重金属污染；重金属一般以天然浓度广泛存在于自然界中，由于人类对重金属的开采、冶炼、加工及商业制造活动日益增多，造成不少重金属如铅、汞、镉、钴等进入大气、水、土壤中，人为引起严重的重金属污染。（2）产生途径：主要来源工业污染、交通污染和生活垃圾污染。工业污染大多通过废渣、废水、废气排入环境，在人和动物、植物中富集，从而对环境和人的健康造成很大的危害；交通污染主要是汽车尾气的排放；生活污染主要是一些生活垃圾的污染，废旧电池、破碎的照明灯、没有用完的化妆品、上彩釉的碗碟等。（3）产生主体：首先，许多地方政府大力发展经济，盲目追求 GDP 的高速增长。因此，对于涉重金属污染的企业，不少地方政府往往采取非常宽松的投资政策，对涉重金属企业项目考察不严格、监管力度松散，发生了多起重金属污染事故。据报道，某地由于土壤重金属污染严重，曾经在 2007 年大规模整治铅酸蓄电池生产企业，但被整治企业却接到了山西、河南、湖南、广西等地的邀请，将污染企业成功的转移，也为后来各地的重金属污染事故埋下了伏笔。其次，企业是造成重金属污染的主要来源者。 湘江流域涉重金属企业总计1635 家，湘江重金属污染与地方产业结构直接相关。大部分大、中型企业， 尤其是有色金属和稀有金属矿藏的开采、冶炼企业在湘江流域齐聚。虽然湖南省在全国率先扛起重金属污染治理示范大旗。 尽管旷日持久的“排毒”战已持续20多年，然而，专家的定性仍为“积重难返”。再者，日常生活中，民众的不恰当处理废旧电池等造成的重金属污染也是组成部分。（4）产生时间：历史的沉淀与现实的积累。重金属污染的形成不是一朝一夕的，既有历史的沉淀，以各种化学状态或化学形态存在的重金属，在进入环境或生态系统后就会存留、积累和迁移，造成危害。如随废水排出的重金属，即使浓度小，也可在藻类和底泥中积累，被鱼和贝的体表吸附，产生食物链浓缩，从而造成公害。根据湖南省环保厅历年对湘江水质监测数据， 湘江总体水质在自上世纪 90 年代呈恶化趋势， 总体污染特征是以有机污染为主的重金属、微生物复合污染， 其中重金属污染特征尤为突出。也有现代工业的三废排放、农业化肥的过度使用和人们生活垃圾无序处理而形成的污染，而且，经济越发达，重金属污染的现象愈发严重。

（二）重金属污染的主要特点。（1）来源复杂。重金属污染来源于自然界，来源于工业、农业、人们的生活，来源于城市和乡村。（2）主体多元化。人为造成重金属污染的主体众多，有政府、企业、公民。而且受害主体不特定化。（3）时间长，隐蔽性强。由于历史的积累以及对重金属污染防治的忽视，重金属污染的时期长，其造成的危害不会马上体现处理，不易为人们所重视。（4）影响深，危害大。“重金属污染的危害主要体现在两个方面：一是对环境的污染；二是对人体的伤害。” 在环境污染方面，重金属污染与其他有机化合物的污染不同，不少有机化合物可以通过自然界本身物理的、化学的或生物的净化，使有害性降低或解除。而重金属很难在环境中降解。在开采、冶炼、加工及商业制造活动中排放的重金属污染物进入大气、水，造成大气污染和水污染，最终，大部分重金属停留在土壤和河流底泥中。当环境变化时，底泥中的重金属形态将发生转化并释放造成水污染。在对人体的伤害方面，重金属通过大气、水、食物链进入人体，在人体内和蛋白质及各种酶发生作用，使它们失去活性，并在人体的某些器官中富集，如果超过人体所能耐受的限度，会造成人体急性或慢性中毒，具有致癌、致畸及致突变作用，对人体会造成很大的危害。（5）综合治理任务艰巨。重金属污染防治涉及多个部门、多个地区、甚至多个省份的协调与综合治理。湘江流域涉重金属的防治就涉及株洲、衡阳、郴州、湘潭、娄底5 个市。需要发改、财政、国土、环保、工信、卫生、安全、科技等多部门的合力与协调。

二、重金属污染的形成机制对构建司法保护机制的主要影响

我们所说的重金属污染指的就是因人类活动导致环境中的重金属含量增加，超出正常范围，并导致环境质量恶化。

从重金属污染形成机制和特点来探析其法律机制的主要问题，能更好的对症下药。

（一）来源的多样性突显我国重金属污染防治法律制度不完善。重金属污染存在于水体、大气和土壤等。对于重金属污染的防治，我国的《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《危险化学品安全管理条例》等立法中均有涉及，但没有形成系统的重金属产过程中污染防治制度体系。原则性立法过多、可操作性差、基本法律制度没有建立起来。endprint

（二）主体的多元化导致责任机制不健全。政府的监督责任不健全甚至缺乏；污染企业的法律责任追究机制不健全；民众环保意识不足，法律救济途径存在缺陷。

（三）治理的长期性与复杂性彰显出法律规定顾此失彼，不全面。我国重金属污染防治注重工业排放的治理，对农业和生活垃圾污染缺乏应有的关注。我国环境污染防治法注重工业生重金属的排放控制，忽视生活活动中重金属的污染物的排放，也忽视对生活环境中重金属污染物的监测、评价与管理。④而随着科学技术的高速发展，很多重金属应用到日常消费产品及农业用品中。由于这些含有重金属产品的使用日益广泛，回收困难且没有建立完整回收、处理系统，加上消费者对重金属的存在及其危害缺乏了解而容易轻视，易导致含有重金属产品在使用、丢弃、冲洗处理、掩埋中，扩散了重金属污染的范围，加重了污染的程度。

（四）影响的深远与严重的危害性考量着国家司法的综合执行力。我国环境法学专家蔡守秋教授指出：“我国现行的污染防治法都存在一个最大的弊端：没有有效的执行手段和责任追究机制。”污染者因为处罚力度不够大，于是污染事件时常发生。但问题的关键是法律法规的责任追究机制不健全、处罚力度不够大。这已经成了解决土壤重金属污染问题的一大顽疾。

（五）综合治理的艰巨性使得实践操作中综合治理与协调机制缺乏可操作性。整治重金属污染是一项长期、复杂、艰巨的任务，影响包括重金属污染防治在内的环境保护任务的实现，一是缺乏对政府及其有关部门环境保护责任及其监督的法律规定，环境管理体制有待改革和完善。二是需要加强环境信息公开、公民环境知情权的保障、公众参与环境决策和公众监督机制。三是一些重要的环境管理制度尚需建立和完善，一些环境制度可操作性不强，存在污染防治责任不明确、违法成本低、环境健康损害救济难、环境公益损害救济难等问题。

三、构建我国重金属污染防治法律机制的对策

（一）完善立法及相关标准制度。健全和完善重金属污染防治法律、法规体系：一是制定关于重金属污染防治的新法律、法规，主要是制定土壤污染防治法、重金属污染防治行政法规或部门规章、重金属污染严重地区制定地方法规规章等；二是修改关于重金属污染防治的现行法律、法规，主要是《环境保护法》、《矿产资源法》、《水污染防治法》等法律的修订；三是完善、协调关于污染防治的环境标准和健康标准，主要是根据重金属污染防治目标和任务的要求，完善土壤环境标准、水体底泥重金属标准、重金属总量控制标准和排放标准、有关重金属的卫生标准等，并注意标准的协调、衔接。

（二）明确各主体的责任机制。一是强调政府的监督职能与对坏境污染治理的责任追究机制，对经查负有监管缺失责任的当地主管部门相关负责人要依法依纪实施问责，并追究相关责任单位和责任人的行政责任；二是对未批先建、擅自开工生产、停产整治不停产、取缔关闭仍开工等违法、违规企业，要依法追究相关责任人的责任；三是强化公众参与意识，增强社会环保意识。在相关立法中明确地规定要从全社会的角度加强对重金属污染的危害、根源、防范等知识的宣传力度，加大群众对重金属污染的了解度、关注度和监督力度。

（三）细化法律规定，增强可操作性。主要是对重金属污染环境事件的责任追究应坚持：预防打击为主原则，谁污染谁负责，谁负责谁承担，谁获利谁赔偿等基本原则。我国环境污染事件应急法制对法律后果的规定不够全面，只有由其所在单位或者上级机关给予行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任，对于如何补偿受害者、灾后怎样恢复重建的民事责任没有相关规定。

（四）建立健全重金属污染防治的综合协调机制。一方面，加强发改、财政、国土、环保、工信、卫生、安全、科技等各职能部门的相互配合与监督；另一方面，强调污染治理中各地方政府的协调与配合，形成各地方、多部门的合力，加快重金属污染防治工作；除此之外，需要密切跟踪重金属国际条约谈判进展，开展前瞻性研究，加强重金属污染防治的国际合作与交流。

参考文献：

[1]参见董娜娜：《我国土壤污染防治研究》，载《环境法治与建设和谐社会——2 007年全国环境资源法学研讨会论文集》，2 007年 0 8 月，第 524页。

[2] 李彩霞， 李彩亭， 翟云波， 等. 湘江衡阳段水质污染现状及对策分析J. 环境保护科学， 2007， 33（ 6） ： 31- 34.endprint