集体土地产权制度改革框架构想

南振兴++陈果++南茜

[摘 要]中国任何一次伟大变革都不可能不涉及到人类赖以生存和发展的土地，党的十八届三中全会发起的新一轮全面深化改革，将土地制度改革聚焦于广袤辽阔的农村集体土地。农村集体土地制度改革的方向应是“钢化”集体土地所有权，核心应是重塑集体土地所有权的行使主体，重点应是经营性集体建设用地产权使用权改革，突破口应是农村宅基地使用权的改革。要保障依上述思路进行的这轮土地产权制度改革的成功，必须构建起和谐统一的集体土地制度体系，完善农村社会保障体系，在弱化土地征用制度的同时，加强政府对集体土地的监管和调控等。

？眼关键词？演集体土地；土地所有权；土地产权改革；集体建设用地；宅基地

[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）10-0084-08

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）吹响了中国新一轮大规模改革的号角。中国历史上任何一次伟大变革都不可能不涉及到人类赖以生存和发展的土地，新中国成立经历了土地革命战争；新中国建设实施了土地改革；改革开放巨大成就取得的重要基础是农村土地承包经营的改革。当前如火如荼的新一轮改革将土地制度的改革聚焦到集体土地产权上，但改革的方向、路径、核心是什么？如何保障其改革顺利进行？这些均需要进行理论探讨和制度设计。

一、集体土地产权制度改革的方向：“所有权钢化”

关于我国集体土地产权制度究竟应该怎么改革，历来存在“国有化”、“私有化”和“弱化”三种主张，且三种主张均具有一定农民基础①。“国有化”论认为我国宪法对农村土地实行公有制，这是集体土地所有权承载的政治功能之体现，因此主张集体土地产权制度改革的方向是取消或部分取消集体土地所有权，使之逐步国有化[1]。“私有化”论主张取消集体土地所有权，实行农民私人土地所有权，将土地彻底分给农民 [2]。“弱化”论主张在维护集体土地所有权不变的情况下，强化政府对集体土地实施严格管理，继续实施集体建设用地的征收制度，以守住耕地红线，确保国家粮食安全[3]。笔者认为，土地是我国经济社会发展的基础属于稀缺资源，集体土地产权制度究竟怎么改革，应该着眼于消除影响其效率配置的制度残缺与扭曲，服务于为我国经济社会可持续发展提供土地资源保障和动力。

回顾新中国的集体土地产权制度，其大致经历了四个时期[4]：①从1949年建国到1956年的农民私人所有权时期。新中国建立前，土地实行的是地主私有制，建国后政府将地主私人所有的土地，转化为农民私人所有，土地私人所有制没有变化，这种状况直到实行高级合作社前，一直没有变化 。②1956年至1962年的农民高级合作社集体土地所有权时期。1956年政府将农民初级合作社转为高级合作社后，农民将其私有的土地交给高级合作社所有，农民不再按土地股份分红，而是按劳分配，这是农村土地集体所有权的起点。③1962年至1978年的人民公社集体土地所有权时期。1962年实施的《人民公社十六条》规定：农民集体土地实行人民公社、生产大队（村）、生产队“三级所有”、“队为基础”，即生产队范围内社员共同所有的生产资料仍归生产队所有，生产队成为基本核算单位，而生产大队、人民公社的土地以及其他生产资料，分别属于各自范围内的社员共同所有，由各自的管理机构分别管理。④1978年改革开放以来的现行集体土地所有权时期。改革开放后，人民公社已渐进被乡镇政府取代而归于消亡，生产大队也已经被村委会取代而不复存在，生产队在土地承包经营改革中也大多名存实亡。政府在农村推行土地承包经营，集体土地承包以生产队或小组为主体，将土地发包给农户，从“小包干”发展到“大包干”，农户经营集体土地除上缴国家和集体提留外，剩余收益全部归农户，这一时期集体土地所有权淡化让位于土地承包经营权。

我国集体土地所有权发展演变史表明，集体土地所有权不是商品经济的产物，而是国家公权利和政治运动推动形成的制度产品，动机上是为了绕过资本主义道路将广大的小农经济改造成社会主义公有制经济，表现在法律上，就是强行把土地产权由“私”转“公”、由“小公”变“大公”，然后以公主体身份对集体所有土地施加政治、经济、法律、政策等多方面限制，由此导致集体土地产权制度严重变形与扭曲，表现在：一是土地所有权主体虚拟缺位。农民高级合作社时期，集体土地的所有权主体是高级合作社很明确，由于高级合作社并不大，所以所有权行使也很顺畅，政府也未强行干预。1962年政府推进合作社人民公社化后，集体的“公有度”逐步提高，土地由原归高级合作社所有逐步上收归生产队集体、村集体、甚至乡镇集体所有。土地所有权主体的“集体”变大、“公有度”变高后，行使所有权的集体机关却没有科学构造出来，而是由农村的三级政权机构——公社、村、生产队“代行”，农民反而丧失了实质意义上的土地产权。二是集体土地所有权残缺不全。按照物权法理论，完整的土地所有权人有权自由占有、使用、处分其所有的土地，并获得土地收益。然而，由计划经济创制而来的对农村集体土地高度集权式的管理，造成集体土地所有权权能残缺不全：其一，集体建设用地的使用权不能由产权人自主转让给使用人，而必须通过国家“中转”，即由政府土地资源管理部门将集体土地征收变为国有土地，然后再通过国有土地使用权出让的方式转卖给实际使用人。政府在集体土地使用权转让中的“二道贩子”角色，使其凭借“行政权”坐收本归农民集体的“出让费”，这种“雁过拔毛”式的对集体土地权益的侵害，造成统一的土地市场人为地割裂为国有土地市场和集体土地市场，土地市场畸形发展。其二，作为农民生存保障的宅基地使用权残缺不全。农民在本集体组织出让给自己的宅基地上所建设的自住房，不仅宅基地使用权不能转让，甚至在其上建设的自住房也不能自由转让。同样的房产，城市人可以坐拥改革开放以来的数倍增值收益，而农民却被剥夺分享自己房产通过出让才能获得的增值收益，这不仅导致农民无法实现其财产性收益，拉大了城乡收入的“剪刀差”，而且也导致农村宅基地及其房产的严重空闲浪费，加剧了房地产市场的膨胀和泡沫，也导致“小产权房” 隐性市场规模存在。其三，集体土地所有权人不能自主使用自己的土地进行建设。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第43条规定：“ 任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”依上述规定，集体土地所有权人只有权在自己的土地上建设乡镇企业、村民住宅、乡村公共设施等，但就是这一点权力也随着政府过度严格的审批和限制，名存实亡，这“实质上导致了农村集体土地所有权的国家化，国家实际掌握和控制了农村集体土地的最终处分权，而‘农民集体仅是法律象征意义上的所有权主体”。[5]endprint

集体土地所有权的上述问题在现行法律框架下如何解决？路径有哪些？最佳制度设计和实施的方案是什么？土地对于任何社会都是最基本、最重要的财产，土地所有制的剧烈变革往往会引起社会的激烈震荡。我国的集体土地所有权制度无论在政治、经济还是文化意识上均已牢固确立，在这样的社会背景下，无偿将集体土地收归国有实行国有化，会对相对于城镇居民本来就收入低下的广大农民造成强烈的利益刺激，甚至激化蛰伏已久的城乡矛盾，不利于农村全面小康建设，而有偿收购庞大的集体土地实现国有化，恐怕现阶段国家财政难以支撑，所以集体土地国有化之路不可行②。集体土地产权改革也不能走私有化之路，私有化改革取向既不符合社会主义市场经济发展方向，也会导致个体化经营对农村生产力发展形成阻碍③。尊重集体土地产权的历史变迁过程，稳定以土地维系的农村社会关系，保留农村土地的集体所有权制度并对其完善是成本最低的一种变革途径，所以，集体土地改革的方向不是消弱集体土地所有权，继续对集体土地施加各种不合理的限制，也不是对蚕食集体土地利益的行为给予“小恩小惠”的征收补偿或使用补贴，而应是赋予集体土地以完整的土地所有权，将集体土地的最终处分权归还农民集体。笔者将这一观点称之为集体土地所有权“钢化论”。

赋予集体土地以完整的所有权，使其只要符合国家土地总体利用规划和管制制度，农民集体即可以自主根据市场决定土地利用，自主决定土地的流转交易，直接与市场需求主体交易，使国有土地和集体土地同等的在市场中交易，激活农村集体土地交易市场。给予农民完整的集体土地所有权也可以激活农村宅基地市场，使空闲宅基地得到合理的利用，将隐性的农村宅基地市场公开化，以解决“小产权房”顽疾，为城镇化的发展提供有利条件，农民也能在市场中获得土地的最大效益。“钢化论”完全符合十八届三中全会确定的全面改革蓝图，符合《决定》确定的“完善产权制度”、“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的原则，符合《决定》确定的“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”；“赋予农民更多财产权利”，“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保转让，探索农民增加财产性收入渠道”的改革方案。

二、集体土地产权制度改革的核心：所有权主体重塑

集体土地所有权的所有改革，诸如使用权转让、抵押、入股、出租，宅基地及其房产的转让等等权能的实现，均依赖于其主体对产权的行使，但现实是集体土地所有权的主体严重虚化、弱化。

如前所述，集体土地在农民高级合作社时期，由于当时的农民高级合作社规模都不大，集体土地“公有度”不太高，所以该时期土地所有权归其高级合作社也较明晰。进入人民公社时期后，国家对集体土地开始实行“三级所有，队为基础”的体制。由于人民公社时期的“公社”同时还代行最基层政府职能，这就使得在人民公社与生产大队、生产队的经济关系上，衍生出人民公社、生产大队、生产队之间的准行政关系，反映在土地上自然衍生出上一级对下一级的土地拥有、调配关系。所以，该时期集体土地产权主体开始模糊，土地除了以生产队为基础进行耕作经营外，究竟是生产队所有，还是生产大队或人民公社所有，理论上、法律上很难界定。改革开放后，人民公社已渐进被乡镇政府取代而归于消亡，生产大队也已经被村委会取代而不复存在，生产队在土地承包经营改革中也大多名存实亡，这时的集体土地所有权主体——“集体”究竟指何很难确定？甚至连农民自己都难以确定④。一些学者根据土地管理法、农村土地承包法、物权法等的规定，推定集体土地的所有权主体分别为乡镇、村和村民小组[6]。由于集体土地所有权主体的模糊变迁及其不明确，导致实践中集体土地所有权的怠于行使、违规行使，进而导致集体土地之上的利益严重流失、内部蚕食和外部侵害，由此引发的群体上访、争斗、打砸抢事件频频发生。

在“虚弱化”的所有权主体制度下，无论集体土地所有权制度改革的如何完美，都无法实现其制度设计的目标功能，使集体土地资源获得最佳效率配置。实践中集体土地产权的内部蚕食和外部侵害莫不是其所有权主体虚化之所致。所以，所有权主体重塑无疑是集体土地产权制度改革的核心。

集体土地所有权的主体虽然在字面上指向很明确，就是“集体”。然而，无论是我国根本大法的《宪法》还是作为土地基本法的《土地管理法》等所有规范土地的法律法规，均未在法条中清楚地界定“集体”的法律内涵，法律对集体土地产权主体界定的不清晰，导致集体土地所有权主体的“双重”模糊化：一是土地所属集体内部何种“组织体”为所有权人不明。例如，依《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”如此在土地所属集体内部，土地所有权主体究竟是“集体经济组织”？还是“村民委员会”？抑或村民小组？这很难精准确定。二是土地纵向归属不清楚。即哪些土地归乡镇集体所有？哪些归村集体所有？哪些归村民小组所有？这也很难从法律上把握。以至于“‘集体这一概念在现实中找不到对应的载体，所谓的‘集体在实际的运行中很难充分地发挥所有者职能。”[7]

集体土地所有权的主体是其“集体”，是集体土地所有权制度的应有逻辑，这一制度固有逻辑已经被大众广为接受，无需重新另行设定，何况集体土地在高级合作社时期，其所有权主体是高级合作社十分明晰。所以，消除集体土地产权主体“虚化症”，使集体土地产权主体回归“实定化”，我们应该以中国集体土地法律制度建构的历史理性，坚守集体土地产权主体是“集体”的制度逻辑，对集体土地所有权主体依民事主体之原理进行重塑再造，使之产权主体明晰。endprint

集体土地所有权主体明晰、实定化的一种思路是非法人团体的改造，其代表性观点有三：一是“合有”模式，即集体土地所有权由组成集体的非法人团体全体成员承受，既不由个别成员承受，也不由团体组织承受，而是集体成员以自然人的特殊形式——群体形式享有所有权[8]；二是“集合共有模式”，即集体土地所有权由集体成员群体集合而成的共同体享有[9]；三是“总有模式”，即借鉴日耳曼法村落共同体非法人共同状态，使集体成员结合成不具有法人人格的共同体，以团体组成员的资格享有集体土地所有权[10]。前两种观点的共同点是均认为集体土地产权是一种特殊形式的共同共有所有权形态，并不是一种独立的所有权形式，本质上都是集体成员私人土地所有权，其与我国宪法确认的集体土地公有制不符，故不可行。第三种观点的“总有权”虽与我国集体所有权有一定的相似性，但在团体与成员的关系上“水土不符”，所以也不适合我国集体土地所有权改造。

集体土地所有权主体明晰、实定化的主流观点是其所有权主体的法人制改造。将农民集体组织改造成法律意义上的完整法人，使其土地所有权形成一种符合民法科学的法人所有的单独形态，是目前法律技术下的唯一可行选择。首先，法人制改造具有历史基础，我国集体土地所有权历史上是通过合作化运动产生的，而这种合作化创制又借鉴于前苏联合作社——集体农庄，所以对集体土地实施法人制改造实质是回归之前的高级合作社法人形态，具有制度历史基础；其次，法人制改造具有现实基础，我国集体组织在我国现实生活中大多具有法人形态，也均按独立法人组织享有权利与承担义务，虽然不尽完善，但多年来得到了社会方方面面的普遍认可，所以，在此基础上进一步完善制度设计、改进运行机制是最优现实选择；其三，法人制改造有国际经验可以借鉴，第二次世界大战后，欧洲和拉丁美洲国家农村出现了合作化浪潮，其中的农村土地合作社非常适合我国农村土地集体所有权借鉴；其四，法人制改造符合作为公有制形式的集体制度的价值目标，因为集体土地“法人实定化”可以保障集体成员地位平等、公平自由地在实现其土地权益的基础上，实现其生存权和发展权，这符合《宪法》的民主精神和底蕴。

对集体土地所有权主体进行法人制改造获得了越来越多的认可与赞成，但具体如何改造众说纷纭，代表性的改造方案有下列四种：农村社区法人制[11]；自治法人制[12]；农业合作社法人制[13]；股份合作社法人制[14]。笔者认为，集体土地事关农民的生存权、发展权等基本人权，是农民几千年来赖于安家生存的最基础物质条件，对其进行法人制改造必须基于我国宪法的民主基础，保障农民对其集体土地的公平自由权，这是集体土地所有权主体法人制改造的首要与底线原则；其次，集体土地所有权主体法人制改造重在行使土地所有权的法人机关构造及其运行机制的建设，因为我国集体土地所有权主体“虚弱化”的“病根”在于行使权利的“机关”的模糊，在于“机关”行使土地所有权的规则混乱、模糊、不清，在于“机关”行使土地所有权的机制不健全，这是导致镇、村行政机关胡乱代行土地产权进而侵害农民土地权益的症结所在。所以，我们认为，参照我国公司法中的相关成熟制度，以股份合作社法人形式改造集体土地所有权主体是较为可行、稳妥的路径。

“特定民族的持久成功的制度建构，主要是内生的，是基于该民族本身的政治限制条件和特定时空的现实需求。”[15]以股份合作社法人形式改造集体土地所有权，其框架结构应遵循如下原则：首先必须坚持宜村则村、宜组则组，因地制宜地依农民自己的意愿，依法确定集体土地法人的边界，划定股份合作社法人的范围，主要以“户籍”为原则，将是否依赖土地的基本生存保障功能作为参考因素，明晰集体土地法人成员；其次，集体土地股份合作社原始股贯彻平等原则，实行集体土地法人成员“一人一股”； 其三，必须坚持宪法民主原则，实行集体成员意思自治，由全体集体土地成员，借鉴公司法章程规定，参考村民自治章程，依照《村民委员会组织法》，制定自己的集体土地法人章程，即股份合作社章程；其四，社员大会是股份合作社法人的最高权力机关即法律上的意思机关，在村民委员会之外设定股份合作社法人的执行机关——理事会，理事长为股份合作社法人的法定代表人，同时另设监事会履行监督理事会及其代表人的监督职责。理事会和监事会成员由社员大会按社员股份选举产生。如此构建可以有效避免镇、村政府机构干预、代行土地合作社的土地所有权，侵害集体土地权益。

三、集体土地产权制度改革的重点：建设用地使用权

集体土地所有权改革涉及农地使用权转让、建设用地使用权、宅基地使用权等多个方面，因此，集体土地产权改革是多方面的综合改革。但简要回顾一下改革开放以来集体土地制度改革的情况，我们就会明确集体土地所有权改革的矛盾集中点、关键点在于集体建设用地使用权。改革开放以来我国对农用地的第一轮改革是对集体大统一经营管理的农用地实行家庭承包经营，此轮农用地经营方式的改革极大地解放了农村生产力，基本解决了我国13亿人口的吃饭穿衣问题；第二轮改革是对行政权力渗入集体土地的低价强制收购农产品和农业税的取消，此轮市场化改革进一步解放农村生产力，减轻了广大农民负担，激活了农业市场；第三轮改革是农用地承包经营的制度化完善，标志是《农村土地承包法》、《物权法》的出台与实施，主要解决了土地承包、转包、出租、抵押等土地流转的法律保障完善问题。经过这三轮改革，尽管集体农用地产权还存在若干不足仍需继续加以完善，但整体而言，农地产权架构已经形成“一种平衡各主体间利益关系，能充分实现农民集体土地所有权的有效形式”[9]。新中国的宅基地自从私人所有转为公有私用之后，特别是改革开放后，国家对其使用权给予了强力法律保护和严格的转让限制，所以从现实来看，除了转让收益权无法保障外，农民的宅基地使用权总体状态良好，因此它不是此轮集体土地所有权改革的关键和焦点。

然而对于集体建设用地产权的规制，国家却一直没有出台相关的法规，伴随着我国工业化的进程，城镇化也正在中华大地如火如荼地推进着，其中的建设用地在这一过程中的价值急剧陡升，农民翘首期盼通过土地市场流转实现自己的建设用地价值，然而《土地管理法》、《物权法》等依然“冷冻”计划经济时代的集体建设用地的转让权能，以致“在土地资源配置体制市场化改革的过程中，集体建设用地使用权市场化流转成为改革的盲区”[16]。我国经济社会发展一方面急需开放集体建设用地的流转市场，另一方面却严禁所有权人——农民集体转让建设用地，这导致了集体土地建设用地市场的无序、隐性发展，大量集体土地通过非征收方式变为经营性用地，尤其是“面对巨大的利益诱惑，城市周边地区的农村开始将集体建设用地用于工业生产、商业开发，形成集体建设用地的‘灰色市场” [16]，小产权房市场愈演愈烈。与此同时，一些房地产投机商，通过“征收”的合法途径，将自己的商业项目伪装成公共利益用途，低价强征集体的建设用地，蚕食集体经济组织的土地收益，而一些政府官员在集体土地征收的过程中，借机进行土地寻租，搞权钱交易。诸如此类的问题必然衍生的社会问题是城乡矛盾膨胀、农民群体事件频发。所以，建设用地使用权改革在整个集体土地所有权改革中最突出、最紧迫，是集体土地产权改革成功的关键。集体建设用地使用权的合理解决，能够真正恢复和钢化完整的集体土地所有权，解决土地征收制度存在的弊端，形成城乡统一的建设用地市场，破解当前经济社会发展面临的一系列突出矛盾。endprint

将集体建设用地确定为集体土地产权改革的关键点，符合十八届三中全会的精神，《决定》强调，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

集体土地建设用地使用权在完整的集体土地所有权方向下的改革，其实质就是集体建设用地使用权合理的进入土地市场进行流转交易。在符合土地利用规划和用途管制的前提下，实现国有土地和集体建设用地“同地、同权、同价”。具体就是：一是培育集体建设用地使用权流转市场的主体；二是建立并规范农村集体土地使用权流转市场体系，遵循“两市分离、城乡统一、国家调控”的思路来设计[17]，即农地使用权市场和集体建设用地使用权市场相分离，国有土地市场和农村集体土地建设用地使用权市场相统一，国家通过税收，法律等手段进行土地市场的宏观调控；三是构建完善的集体土地建设用地使用权流转市场运行机制，明确流转的范围、条件和程序，建立合理的土地收益分配机制，加强政府的监督管理，确立流转的期限，可以参照国有土体有偿使用期限制度，将用于住房的集体建设用地使用权期限确立为70年，将经营性集体建设用地使用权期限确立为50年，并发给集体建设用地使用权证，法定年限内的建设用地无论如何转让，不改变其集体所有权性质，法定使用年限届满后回归原集体组织。通过以上的具体制度，旨在“积极引导集体建设用地的规范流转，推进集体建设用地使用制度改革，建立有偿、有期限、有流动的集体建设用地使用制度，建立与国有土地市场紧密衔接、统一管理的集体建设用地市场”[18]。

四、集体土地产权制度改革的入口：宅基地使用权

明确了集体土地产权改革的方向、核心、重点，并不意味着集体土地产权改革就以此开启大幕，集体土地产权改革是涉及数亿农民生存、发展根本利益的一场新的革命，关系复杂、矛盾突出、路程艰难，先易后难、渐进式改革是成本低、成功率高的路径，激进式的突变改革的高成本我们很难承受。依此思路，集体土地中的宅基地使用权是个较易的改革起点或突破口。

之所以选择宅基地使用权制度作为改革起点，是因为如下原因：一是宅基地属于建设用地，宅基地使用权是集体土地产权改革重点——建设用地的组成部分。二是宅基地使用权已经归属集体组织单个成员（或家庭），宅基地使用权主体明确，无需解决集体土地所有权主体虚化、弱化问题即可启动，只要改革制度就可以顺利推进宅基地高效配置。三是宅基地使用权制度经过多年实践，除主要“转让”制度尚付阙如外，保护制度相对健全，比较容易成功改革。四是宅基地使用权改革的目标——允许宅基地在不改变所有权性质前提下有限度自由转让，现实已经隐性特殊存在，即“因经济利益驱动、农民与市民需求互补等原因，宅基地买卖、抵押、出租等形式的流转已大量存在，形成了以自发流转为特征的农民宅基地隐形市场”[19]。宅基地隐形市场的存在，使得宅基地及其上房产通过市场转让获得巨大收益，对宅基地的需求形成巨大刺激，合法、不合法的宅基地取得、流转使得“现行宅基地收回制度基本失效，并使得农村宅基地的使用长期处于增量供应状态，存量盘活利用几乎为零”[20]。以至于全国遍地的海量“小产权房”的治理成为政府头疼的“顽疾”。五是宅基地隐性有偿取得、转让、抵押的现实与宅基地法律制度严重脱节的矛盾亟待破解，“社会实践发展的逻辑进路与解释的既定法律制度并非合拍，日新月异的社会现实对宅基地使用权法律制度提出了拷问和严峻挑战。”[21]

笔者对宅基地使用权制度改革的框架构想是：一是钢化宅基地使用权取得制度。我国可利用土地资源相对于13亿人口而言十分缺乏，可利用耕地更是稀缺，而农民宅基地绝大多数又都位于可利用耕地之上，如果不“钢化”宅基地严格取得制度，宅基地对耕地的蚕食将对18亿亩耕地红线形成极大风险，所以，在宅基地使用权取得制度上，要实行最严格取得制度，对现有宅基地要彻底清底排查，然后确权登记，明确权利主体，界定使用面积范围，并发给权利证书。科学整理规划现有宅基地，对多年闲置的宅基地、无确凿证据证明私有的宅基地等要依法收归集体所有。继续推进宅基地使用权原始取得严格限于其集体成员的制度，严禁非集体组织成员原始取得宅基地使用权。因地制宜地严格确定宅基地使用标准，严把宅基地“供口”。二是实行宅基地阶梯有偿使用制度，对于标准内的宅基地实行低价有偿使用，超出标准的宅基地实行阶梯高价有偿使用，严重超标的宅基地实行惩罚性有偿使用，以有效遏制已经蔓延的超标准使用宅基地现象。三是实行宅基地有限制转让制度。宅基地是亿万农民千百年来的安身生存之地，宅基地转让制度必须保障农民的居住权，同时也必须受到基于国家和社会公共利益考虑的适度制约。为此，其上没有建设设施的空闲宅基地只能在其集体组织内部成员之间进行有偿转让；购买他人空闲宅基地的集体成员必须既有宅基地面积不达标，又有购入新宅基地后不超标；附有建筑物的宅基地转让必须房地产同时转让，同集体组织成员享有优先购买权；基于公共利益可以依法对宅基地实行有偿征用。 四是实行宅基地使用权有偿转让制度，将宅基地隐性市场显性合法化，利用市场机制盘活宅基地的合理使用，实现宅基地资源的优化配置。五是实行宅基地使用期限法定化，期限届满使用权原则上收回集体所有。集体给予成员的宅基地使用权带有福利性，宅基地无期限使用会导致因家庭成员变动而在使用宅基地上的多寡不均，每隔一定期限给予收回调整有利于宅基地福利性使用的公平性，解决宅基地长期使用累计起来的一系列矛盾。六是制定集体土地利用总体规划和实行土地用途政府管制。政府制定集体土地利用总体规划和对集体土地用途实行管制，既要充分尊重所有权人即广大农民的意愿，严禁强制、干预和非法侵害农民集体土地产权；又要科学规划，使集体土地“物尽其用”、土地资源配置效率帕累托最优。宅基地的使用必须符合其土地利用规划和政府对土地用途的管制。

宅基地使用权制度的成功改革，既可以为集体土地产权制度改革奠定农民意识、思想和心理基础，消除农民对集体土地改革根深蒂固的思想不解放、无地恐惧、畏难和忧虑的思想屏障，又可以通过农民在宅基地改革中的受益为集体土地所有权主体的重塑改造提供动力，还可以为集体土地产权制度改革的难点、重点——集体建设用地使用权的改革开辟道路，累积经验和增强改革信心。改革宅基地使用权制度是党的十八届三中全会的要求和任务，《决定》明确规定要保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。endprint

上述分析可以勾勒出集体土地产权制度全面改革的路线图：宅基地使用权制度改革是集体土地产权制度改革的第一步或突破口。宅基地使用权制度改革启动后，可以适时启动集体土地所有权主体的重塑改革，这是集体土地产权制度改革的第二步，也是集体土地产权制度改革的核心点。集体土地所有权主体的重塑改革基本完成后，适时开展经营性集体建设用地使用权的改革，这是集体土地产权改革的难点和重点，它的成功与否，决定着集体土地所有权整体改革的成败。 当然，集体土地产权制度改革事关亿万农民的生存与发展，牵涉面广、改革难度大、矛盾交织复杂，也事关我国新一轮全面深化改革的成败、进程和效果，所以各个阶段的改革均须有相应的配套制度、改革举措等予以保障。

五、集体土地产权制度改革的保障：配套措施

任何制度的改革都是对既有利益的重新分配，涉及众多的利益主体，集体土地产权改革也不例外，即使合理的制度改革，也可能存在某些方面的短板，被部分利益主体所利用，因此，要使集体土地产权改革顺利进行并取得公平合理的社会效果，就必须建立起一套相关的配套保障制度，使改革的阳光普照到每一个相关主体身上。

（一） 构建和谐统一的集体土地制度体系

集体土地产权改革是循序渐进式的综合改革，包括宅基地制度、所有权主体制度、建设用地制度、农用地制度、地役权制度等等，这些集体土地制度的改革不能彼此割裂进行，而必须统一顶层制度设计，使之和谐统一，形成科学体系，只有这样才能按照前述的思路与路径，分层有环节地有序推进。构建和谐统一的科学集体土地制度体系是成功完成这轮集体土地制度改革的必备条件。

（二）完善农村社会保障体系

集体土地产权改革对农民群体的利益触动最为巨大，同时作为弱势群体，其利益能否得到保障，是集体土地产权改革成败的关键，因此建立完善的农村社会保障制度体系至关重要。完善的农村社会保障体系，首先依赖于农民几千年来赖于安身生存的土地收益，要保障此轮集体土地制度改革的土地收益绝大部分归于农民群体，但土地收益分配机制并不能解决所有的农民社会保障问题，这就要求国家在集体土地制度改革中，同步推进建立新型、完善的医疗卫生保障体系、基本养老保障体系以及社会保险体系等，以及城镇化中因土地流转而失去土地的农民的就业保障制度，并在子女教育问题上给予优惠政策，使其能够在失去土地之后实现自身造血功能，基本生活得以保障。农民的社会保障资金可以由国家通过土地税收获取的资金，集体通过土地收益分配获取的资金以及农民通过土地收益获取的资金三者的汇聚构成，其目的是为征地农民和失地农民构建规范、合理、多元的保障机制。

（三）弱化土地征收制度

《土地管理法》规定：为了公共利益需要，国家可以依照权限和程序征收集体土地所有权并给予合理补偿。土地征收制度的本意和主旨是在社会公共利益确需使用集体土地时，国家不得以对集体土地所有权进行的一种收购，且收购实行等价补偿，即以同等价值置换土地所有权。但是在土地征收实践中，征收的范围无限扩大，政府有关机构的利益，甚至纯粹的个人或企业私有利益也伪装成“公共利益”，进而以“征收”之名对集体土地蚕食，其结果是集体土地成为“征收”制度的“牺牲品”，农民的集体土地利益通过“征收”途径被合法窃取。由于征收制度本身设计的原生性缺陷——“公共利益”边界没有界定或界定的模糊，以及征收制度实际运行的制度异化，结果使得土地征收制度背离了其设计初衷和价值目标。针对土地征收制度的异化及其危害，改进的取向应是完善制度设计，弱化其使用范围，规范其运行机制：严格界定“公共利益”的内涵，缩小“公共利益”的范围，明确“公共利益”用地目录，规范“公共利益”征地程序。从而使土地征收制度的运行回归其制度本意和主旨，保护集体土地所有权，避免政府多征、乱征集体土地，依法必须征收集体土地时，要按土地市场机制给予农民市场价补偿，即“对非公益性用地则禁止采用国家强制的征收或征用方式，而应交由集体经济组织和农民与用地单位自主自愿协调，由市场决定”[22]。这样就会打破国家对土地一级市场的垄断，为集体建设用地使用权的市场化改革开辟空间和通道，真正发挥市场在集体土地资源配置中的作用。

（四）加强集体土地的国家监管和宏观调控

集体土地产权改革的目标之一是建立一个高效的土地流转市场，但任何市场都有其自身不可克服的局限，改革过程中集体土地市场的建设，更易出现各种难于避免和预见的问题，因此，克服这些缺陷和问题就必须由国家即政府的加强监督管理和宏观调控来解决。国家必须首先制定土地利用总体规划，确定集体土地的地块用途；然后监管集体土地利用规划的实施，管制集体土地的用途；三要加强土地调查、土地评价和土地登记工作，做好监管和调控的基础工作，共同构筑完善的监督管理机制。面对土地流转带来的巨大利益诱惑和耕地总量控制之间的矛盾，为防范农用地转为集体建设用地，严守18亿亩耕地总量控制红线，政府应根据耕地保护的严峻形势，还可考虑设计新的农地转用审批制度，确保用途管制制度得到落实。

[注 释]

① 2007年的一项全国10省农村土地田野调查的结论是：被调查农民期望土地改为国家所有的比例为21.22%；期望改为农民个人所有的比例为46.41%；期望维持集体组织所有的比例为21.23%。这一调查结论表明，集体土地产权制度改革的国有化、私有化、集体化均有农民基础，但私有化改革取向农民民意深厚。详见陈小君等：《农村土地问题立法研究》，经济科学出版社2012年8月版，第174页。

② 反对集体土地国有化的学者很多，代表性文献主要有：王卫国的《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第108-109页；王利明的《物权法论》，中国政法大学出版社1998年版，第526页。

③ 反对集体土地私有化的代表性文献主要有：刘俊的《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版第144页，王卫国的《中国土地权利研究》，中国政法大学出版社1997年版，第110-111页；赵小军的“对土地私有化之批判——简论农村土地的社会保证功能”，载于《河北法学》2007年第1期。endprint

④ 2007年的一项全国10省农村土地田野调查的结论是：被调查农民认为自己承包的土地归国家所有的比例为41.91%；认为自己承包的土地归村集体所有的比例为29.57%；认为自己承包的土地归乡、镇集体所有的比例为3.56%；认为自己承包的土地归村小组集体所有的比例为6.23%；认为承包土地的归农民个人所有的比例为17.62%。这一调查结论表明，农民对其村集体土地所有权人究竟为谁不清楚，权属认知混乱。详见陈小君等：《农村土地问题立法研究》，经济科学出版社2012年8月版，第174页。

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Ideas on the Reform Framework of Collective Land Property Rights System

Nan Zhenxing， Chen Guo， Nan Qian

（Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang 050031，China）

Abstract： Any great revolution in China inevitably involves the land that human relies on to survival and to develop. The third plenary session of the 18th CPC Central Committee launched a new round comprehensive reform， which has focused on the land system reform of vast rural collective land. The direction of the land system reform should be ensuring the unchangeable ownership of the rural collective land； the core is to reshape the main exercised body of rural collective land； the emphasis of the reform should be on the reform of the use right of the operating collective construction land property； the breakthrough is the use right of rural homesteads. To assure the success of the reform， we must build up the harmonious and unified the systems of collective land with perfect rural social security system， and strengthen the government's supervision and regulation of collective land while the land requisition system is weakened.

Key words： collective land；the ownership of land；reform of land property rights；collective construction land； the homestead

（责任编辑：李 萌）endprint