我国地方政府融资平台建设的风险分析及其应对策略

叶陈云++叶陈毅

【摘要】作为缓解地方经济快速发展产生的公共资金不足的有效调节工具，近年来得到较快发展的我国地方政府的融资平台，在拉动地方经济建设与满足公共基础投资需求以及推动我国城市化建设的顺利进行方面发挥了极为重要的作用。文章介绍了地方政府融资出现的背景及其基本现状，并从新的角度阐述了大幅政府融资平台的功能与双向影响，在分析我国地方政府融资平台存在的问题与风险的同时，提出了解决风险问题的针对性策略。

？眼关键词？演地方政府；融资平台；风险问题；政策措施

[中图分类号]F832 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2014）10-0079-05

一、我国地方政府融资需求的背景与基本现状

在20世纪80年代以前，我国地方基础设施建设的资金来源主要是通过上级政府的财政拨款，地方政府不用自己筹措资金来保证建设资金的来源。1994年实行中央和地方的分税制度，分配的结果导致中央政府和地方政府的财权和事权的不相匹配，地方政府财权少，事权多，导致地方政府的基础设施和公共服务的建设资金严重不足，虽然有中央转移支付为地方政府分担压力，但其实只是弥补了少量的缺口，大的资金窟窿还需要地方政府自己填补。如果地方政府能发债或向金融机构融资，就可通过自己借债解决这一不均衡问题，但是地方政府却在融资方面重重受限，建设资金只能通过其他的渠道筹集。我国地方政府的融资规模受到各种限制，需从其他渠道融入银行资金，于是融资平台产生的背景应运而生。

在2008年的国际金融危机中，中央政府出台的投资刺激规划中地方政府承担了约70%的比重，中央政府只负责其余的少量的配套资金，然而地方政府面临着自身财政能力不足以及资金来源渠道稀少的诸多现实问题，配套能力面临巨大挑战，中央政府以及央行和银监会为解决这一问题出台了多项措施，支持地方融资平台的发展，在此背景下，融资平台在各地方政府中规模逐渐发展壮大。

受2008年全球金融危机的影响，地方政府融资平台得到迅速发展，规模不断扩大，形式也不断多样化。据统计，到2009年底，全国有8 000家以上的地方融资平台，其中3 800家主要通过银行来进行融资，县（区）级平台公司占据了这3 800家当中的70%以上。2009年银监会出具资料显示，到2009年6月末，全国各省、自治区、直辖市及其以下各级政府设立的平台公司共计达到8 221家，其贷款余额超过5.56万亿元。据审计署网站最新消息，审计署就36个地方政府本级政府性债务进行审计，结果如下，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元，比2010年增加4 409.81亿元，增长12.94%。在债务规模及变化情况方面，审计结果指出，截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9 079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4 409.81亿元（其中12个地方政府本级减少1 417.42亿元，24个地方政府本级增加5 827.23亿元），增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6 307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。

二、我国地方政府融资平台的基本功能与双向影响

（一）我国地方政府融资平台的职能和作用

1. 我国地方融资平台的基本职能

我国地方政府融资平台的主要职能为：融资平台主体是国有资产经营公司，代表政府行使管理职能、投资职能、融资职能，并统筹所持资产的资本运作。

（1）管理职能。地方政府授予融资平台权利对城市基础设施和公共产品设施实施管理，管理监督所在城市基本建设项目，加强成本核算，保证项目经济效益。

（2）融资职能。融资职能是地方政府融资平台最基本也是最重要的职能，融资平台通过运用银行贷款股票、企业债券等一系列的融资手段，最大限度地吸收社会闲置资本，运用于国家重大基础设施项目的建设。

（3）投资职能。融资平台按照地方政府产业政策和发展规划对建设项目进行投资，其投资行为代表政府，同时也按照政府的规划行事。融资平台对所投资项目进行投资决策分析，并对正在实施的投资项目进行时时和实地的跟踪检测，通过这些渠道来自行选择投资形式和投资项目，并到期收到投资收益。

（4）资本运作职能。融资平台公司通过上市发行股票，一方面筹集社会资金用于基本建设，另一方面转变城市基础设施的所有权，将其改为社会大众所持有，实现了城市基础设施股权的整改。另一方面，融资平台通过资本运作将其持有的资产转为现金，为城市基础设施建设提供了持续的资金来源。总之，融资平台通过资本运作实现所持资产的保值和增值。

2. 我国地方融资平台的积极作用

（1）融资平台既可以从银行贷款，也可以在资本市场筹集资金，这就大大扩大了地方政府的资金来源和规模，填补了地方政府不能发行市政债券的资金缺口，解决了地方建设资金不足的问题，为地方基础设施及公共项目的建设提供了资金动力，有利于地方政府更好地履行公共服务职能。

（2）地方政府融资平台也是政府宏观调控的手段之一，代替地方政府配置地方资源，对促进地方经济结构调整以及经济的发展发挥了重大的作用。运作规范的地方政府融资平台也有利于优化我国的投融资体制，抑制一些政府通过其他渠道筹资或者采用非法手段获得建设项目资金的行为。

（3）实现资金集成，增强资金的抗风险能力。融资平台相比单个项目来说，具有更强的抵抗风险的能力，融资平台可以利用单个项目的盈利来弥补亏损。部分项目的收入相对稳定，但一些基础设施项目具有公益性质，没有稳定收入来源，融资平台，通过整合，以盈补亏。此外，不同行业的项目周期不同，有的项目已经还完贷款，有一些刚刚开始建立，可能因为缺乏资金而成为艰巨的工程，如果放在同一平台上进行整合，融资就成为可能。endprint

（4）地方政府投融资，特别是基础设施投融资数额决定着经济增长的速度。现代经济发展显示，在工业化阶段，基础设施不仅通过自身的发展来促进经济增长，还可以激发私营部门的生产潜力，进一步提高整个社会的输出，因此，实现高水平国民财富。据测算，基础设施的投资和融资量的30%～40%将直接转化为有效需求，促进经济增长，这个逻辑已成为世界各国的经济发展制定政策的依据。

（二）我国地方政府融资平台的负面影响分析

1. 对融资平台自身的负面影响

地方政府融资平台本身存在着高负债、不规范运行等问题，使融资平台面临着资不抵债甚至破产的风险。融资平台几乎没有很多的主营业务，其主要作用是帮地方政府融资，主要靠政府的补贴来实现日常的经营。高负债低收入的情况使融资平台的还款来源难以保证，约75%的偿债收入依靠的是地方政府财政预算和偿债基金等来偿还，而剩下的25%则依靠的是融资平台投资的项目所取得的收益和融资平台自身所取得的收入，过分依赖地方政府的财政收入所导致的结果就是平台公司还款资金的保障状况由政府财政收入的落实情况而定，如果地方财政出现困难，平台公司的举债资金没办法得到偿还，将会对平台公司的企业信誉和信用等级产生威胁，一是银行不再愿意举债给平台公司，二是其发行在外的股票、企业债券等有价证券的信用大跌，持有者将大幅抛售这些公司的股票、证券，这些问题都可能导致平台公司面临严重的运营问题，甚至会引发平台公司破产清算。

2. 对地方政府的负面影响

我国地方融资平台的过度负债大大增加了地方政府的财政风险。隐形负债的增加导致在地方财政收入不足的情况下，地方政府偿债情况面临困境。中央转移支付、地方税收收入和非税收收入、土地出让收入三部分构成了地方政府的可支配收入。其中中央转移支付不是一个稳定数额，因为其依靠的是国民经济的总额以及中央政府的转移支付政策，地方税收收入和非税收收入则是一个长期相对稳定的数额，于是地方政府将还债的焦点放在土地出让收入上，然而据有关公司测算，若以2009年的土地出让收入来偿还地方融资平台所负债务，需要7年时间；若以2008年的土地出让收入来偿还，则需15年，这还不包括利息。实际上依靠土地收入本身就不是长期的行为，一旦土地用完或者由于各种因素导致土地价格下降，政府赖以生存的基础得不到保障，财政收入不足，地方政府将步入财政危机，这对地方政府产生了严重的负面影响。而且如果地方政府融资平台最后资不抵债被破产清算，这将会使当地政府的信用下降，商业银行对其贷款信用度下跌，导致地方政府融资难度和融资成本增加，从而影响当地基础设施的建设和经济的发展，而且还会将导致政府出现难以预料的信任危机。

3. 对我国金融系统和宏观经济的负面影响

地方融资平台风险严重时会影响到整个宏观经济稳定。银行分割了一大部分贷款给地方融资平台，就减少了一些中小企业贷款，使其贷款面临困境，导致金融资源分配结构的不合理。土地收入是地方政府融资平台还款主要来源，于是为了保证还款资金充足性，势必会推动土地价格持续上升，最终导房价的上涨，导致购房者需求下降，影响整个宏观经济的发展。长期来看，一旦地方政府出现还款困难，责任势必会转嫁到中央政府身上，中央政府收入的两大来源是增发国债和增加社会税费，高税收实行直接影响企业和消费者的利润情况，企业承担的税费增加，会导致企业投资意愿下降，出现一些大企业缩减经营甚至一些小企业清算破产，人们面临更大就业困难，高房价、高税费以及低就业率，使得居民生活出现困难，消费萎缩，整个经济衰退，从而引发更大的宏观经济风险。

三、我国地方政府融资平台的发展面临的问题与风险

1. 地方政府融资平台运作不规范，缺乏约束机制

融资平台不规范主要表现在以下几个方面：地方融资平台不按市场化规模运作，而是完全按政府的意志行事，贷款时互相担保、重复抵押、项目与贷款不对应等不合规现象经常发生，另外，地方融资平台没有对应的约束机制，地方政府的投融资行为关系到相关当事人的切身利益，有必要对其实行监督与约束，然而并没有一个有效的监督机构对其实行监督，主要是因为地方政府的财政信息不公开，又与融资平台混在一起，银行无法获得准确信息对政府进行有效约束；对融资平台可融资金额的约束机制也没有相关的规定，一些地方政府于是完全不考虑自身的还款能力，出于扩大自己的公众影响力和提高自身政绩的私心，大幅融资，把还贷负担转嫁给了下一届政府，没有相关的体制约束和监管惩罚措施。

2. 地方政府及其融资平台的信息不透明

我国地方政府资产负债情况不透明，融资平台信息不透明。债权人有权从某些渠道来获知相关企业的信息，进而进行其资本决策。从融资平台来讲，其作为独立的经济主体需要规范公开资产负债情况、现金流量和损益状况，但是目前，没有特定部门对我国融资平台的资产负债情况发布官方权威的数据。银行难以获悉融资平台的具体负债情况，因为地方融资平台存在很多表外业务，即使建立了内部会计核算制度，也不能清晰获知其具体的资产负债情况。融资平台存在多个建设项目，其运营模式是一起借债一起归还，即银行的相关贷款会分配给多个项目，导致银行无法对其相应的借贷资金实施监控，这在一定程度上降低了资金周转和使用的效率。

3. 融资平台公司及地方政府面临严重的偿债问题

部分融资平台公司迫于建设压力，融资规模越来越大，又融资平台公司的资产质量较差，投资工程取得的收益少，并且属于长期收益，导致地方政府和融资平台面临着严重的偿债风险。据审计署2013年6月10日出的报告显示，2012年底，36个地方政府本级的223家融资平台公司中，有94家年末资产中存在不能或不宜变现的资产8 975.92亿元，占其总资产的37.60%；有5家注册资本未到位56.19亿元；6家虚增资产371.07亿元；3个省会城市本级政府违规向融资平台公司注入公园、道路等公益性资产45.53亿元。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3 618.85亿元中，以财政资金偿还1 205.75亿元、占33.32%，举借新债偿还738.93亿元、占20.42%，两项共占53.74%，虽然比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍显不足。endprint

4. 债务制度不够完善，债务资金管理使用不够规范

国家对地方政府债务没有明确可行的债务管理制度，单靠地方自己的一些管理制度来运行实施，远远不够，其在债务规模控制、预算相关管理以及风险预警防范等方面管理存在一定的缺陷。审计署对36个地方政府债务进行审计，结果表明，截至2012年底，在这36个地方政府本级中，仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，24个尚未建立债务风险预警制度。还有部分单位滥用债务资金，使特定用途的资金无法用在特定的项目上，发挥其应有的作用。有些资金闲置时间过长，2010年举借的，到了2012年都没有发挥效益，资金管理使用存在严重的不规范现象。

5. 地方政府融资平台没有活跃的现金流，抵御风险能力不强

融资平台成立之初就几乎没有用现金流注入资本，主要是通过土地出让、股权配置等一系列途径非现金注入，其目的只是为了达到融资标准进而进行融资。成立之后，融资平台投资的项目存在盈利能力比较低，收益回收期长，投资回报率低的特点，这就导致了平台公司从开始建立到最后运营都没有足够的现金流作保障，抵御风险能力不足。如果融资平台经营出现问题，没有充足的流动资金，实物资产又难以变现，平台公司将更加缺乏应对风险的能力。

四、有效防范我国地方政府融资平台风险的若干策略选择

1. 完善相关法规和财税管理制度

首先，国家要完善相关法律法规，健全财政税务制度，并建立相关的组织机构，立法机关要启动地方政府融资的立法项目，为地方政府合法融资提供法律保障，完善我国财税管理体制，使地方政府财权与事权相匹配，减少地方政府对外融资的迫切需求，从而降低地方债务风险。相关地方应出台有关政府融资平台的法律，为地方融资平台提供法律保障。随后中央政府要制定出台引导和规范地方政府融资平台的政策制度，使融资平台的运行过程合理规范。其次，中央应该放开地方政府发行“市政债券”的法律限制，让地方政府融资既可以通过可直接发债，也可以通过融资平台筹资，拓宽地方政府融资渠道，减少各方风险的累聚。

2. 完善融资平台的相关运作机制

（1）切实采取行政措施与法律手段减少地方政府过多得对融资平台进行干预，要保持融资平台各方面的独立性，平台公司努力实现自主经营、自负盈亏，保持其市场化运作。

（2）利用先进信息技术平台，积极提高地方政府融资平台的信息透明度。一方面，地方政府统计部门负责统计有关地方融资平台资产负债情况，并将结果予以公布，与银行等金融机构、政府、公众之间保持信息透明。另一方面，政府的资产情况等相关信息也应该向商业银行等金融机构透明化，以使银行对地方政府信用情况进行自己的评估，根据其信用情况及资产负债情况予以授信，从而化解风险。

3. 建立相关融资平台监督机制

首先，各商业银行要对融资平台的信贷资格、资本负债状况、贷款项目等实施严格的监督和审查，保证信贷发放的合规性和资金的安全性。其次，对地方政府的财政状况和未来偿债能力、贷款的使用方向等进行监督，以防资金被挪用和资金使用效率低下。第三，各银行之间要注重信息的交流和沟通，严防融资平台多头贷款、互相担保，严控同一家融资平台的贷款总量，防止其过度融资。另外，不仅要对过程进行严格监督，还要加强贷后管理，实时跟踪投资项目的进展情况，对地方融资平台资金使用情况进行监督，要确保质量优良的项目的贷款所需资金的及时发放；而对那些质量不佳的项目要谨慎处理，根据项目发展的实际情况决定是否继续提供贷款资金。

4. 建立融资平台风险防范和处置机制

银行要更加谨慎处理地方融资平台项目贷款，把目光放远，更多的把关注点放在项目未来的收益上，排除那些资质不好的项目工程；并对项目的贷款投资方向进行监管，当贷款投资方向与原定方向发生背离时，银行为防止发生贷款投向不明或投向转变的产生，有权终止剩余贷款的继续供给。银行间要加强沟通协作，强化信息互通，来共同防范地方融资平台的贷款风险。地方政府还要有效规划当地财力资源，以效益好的盈利项目为偿债资金做保障，并且规定偿债基金中的资金不得挪作他用，还要有效控制债务规模，防止过度融资现象的发生。此外，应充分发挥各司法审计部门、银证监督部门、财政监督机构等的作用。银监会和证监会要指导商业银行等各金融机构建立防范和处置地方融资平台风险的管理机制，对借款项目的财务活动的每个环节进行监管，尽量把地方政府融资平台风险控制在最低水平。

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The Risk Analysis of Local Government Financing Platform Construction and Its Countermeasures

Ye Chengyun1， Ye Chenyi2

（1. North China Electric Power University，Beijing 102206，China ；2. Shijiazhuang University of Economics，Shijiazhuang 050031，China）

Abstract： As a effective adjusting method to relieve the public fund insufficiency which is caused by the rapid local economic development，local government financing platforms，which has been developed greatly in recent years in our country，have play critical roles in stimulating local economic construction and meeting the needs of public infrastructure investment，as well as promoting the smooth progress of China's urbanization. The article introduced the background of the local government financing in China and it basic current situation，and illustrated the functions and the dual-direction effects of large scale government financing platform. While analyzing the problems and risks that local government financing platform may obtain，the article also proposed countermeasures of solving these problems.

Key words： local government financing；platform；risk；policy

（责任编辑：张丹郁）endprint